Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 011/04, de 02-02-2005

Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 011/04, de 02-02-2005

Adriana Filipa Carneiro Morais | Número de aluno 61114 | 2.º ano Turma B | Subturma 12

          No presente acórdão, os sujeitos identificados nos autos (A e B) recorrem para o Tribunal de Conflito de um acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, que revogou um despacho saneador do M.mo Juiz do Tribunal Judicial de Felgueiras e julgou os tribunais judiciais incompetentes para decidir de uma ação de indemnização que os interessados haviam proposto contra o Instituto para a Construção Rodoviária (ICOR).

            Para melhor compreender a questão, é necessário definir Direito Administrativo, uma vez que o tema do acórdão – atividades de gestão pública e de gestão privada - se insere numa matéria relativa a este ramo de Direito.

O Direito Administrativo pode ser definido como “o ramo do direito público cujas normas e princípios regulam a organização e funcionamento da Administração Pública em sentido amplo, a sua normal atividade de gestão pública e, ainda, os termos e limites da sua atividade de gestão privada” (Freitas do Amaral, 2015, p.122). Independentemente do critério que seja utilizado distinguir direito público de direito privado (critério do interesse, critério do sujeito e critério dos poderes de autoridade), o Direito Administrativo é sempre um ramo de direito público, pois as suas normas visam a prossecução e a realização do interesse coletivo, os seus sujeitos são todos de direito público e “a atuação da Administração que ele regula é aquela em que a Administração surge investida de poderes de autoridade” (Freitas do Amaral, 2015, p.124).

            No acórdão, os recorrentes afirmam que estão perante atos de gestão privada do ICOR (atual IEP), dado que este, ao atuar segundo as anteriores competências da JAE (empresa pública com atividade sem poder público), “se encontra e atua numa posição de paridade com os particulares a que os atos respeitam e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado” (Freitas do Amaral, 2015, p. 131). Cumpre, agora, distinguir entre gestão pública e gestão privada.

            A Administração pode gerar atividades administrativas públicas, atuando ao abrigo do direito público (criar impostos, autorizar ou expropriar terrenos) – gestão pública -, ou, ao invés, desenvolver atividades administrativas privadas, estando de acordo com o direito privado (comprar, arrendar ou doar) – gestão privada. Enquanto que a gestão pública designa “a atividade da Administração desenvolvida sob a égide do Direito Administrativo, incluindo o Direito Fiscal”, a gestão privada será a “atividade da Administração Pública desenvolvida sob a égide do direito privado – seja o Direito Civil, seja o Direito Comercial, seja o Direito do Trabalho” (Freitas do Amaral, 2015, p. 131).

Segundo Antunes Varela, “são actos de gestão privada, de modo geral, aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitas às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares; são actos em que o Estado ou pessoa pública intervém como simples particular, despido do seu poder público" (Antunes Varela, J., p. 540[1] cit. in Ac. TRG de 19/10/2006, proc. n.º 1802/06-2).

Ora, o acórdão recorrido falhou e contradiz-se ao diferenciar atos de gestão pública e atos de gestão privada segundo a entidade que os pratica e não também pela natureza dos atos, pois alguns institutos e empresas públicas são entidades públicas, mas, ao atuarem segundo regras do Direito Civil, Direito Comercial e Direito do Trabalho, estão a fazer gestão privada.

            O Instituto das Estradas de Portugal (IEP) – entidade pública que substituiu o ICOR - contra-alegou que “os actos ou omissões relacionados com a fiscalização, imputados inserem-se no âmbito do desempenho das atribuições do ICOR, com vista à prossecução dos seus fins, pelo que, os actos praticados no âmbito dessas atribuições e delas decorrentes são necessariamente actos de gestão pública”, sendo que, assim, o ICOR não poderia atuar como particular numa posição de igualdade.

            O Digno Magistrado do Ministério Público afirmou que se devia negar o recurso, “declarando-se competente, em razão da matéria, a jurisdição administrativa para conhecimento da ação de indemnização deduzida contra o R. IEP”.

            Apurada toda a informação, o Tribunal decidiu. Sendo que os conceitos de atos de gestão pública e de atos de gestão privada foram desenvolvidos pela jurisprudência e pela doutrina, o Tribunal dos Conflitos acolheu duas definições, que passo a citar: são “a) actos de gestão privada, os que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão a normas de direito privado; b) actos de gestão pública, os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando eles mesmos a realização de uma função pública da pessoa colectiva, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente ainda das regras, técnicas ou de outra natureza, que, na prática dos actos, devam ser observadas.”. Segundo o Tribunal, a construção e manutenção das vias rodoviárias inscreve-se no fim público da Administração, que é prosseguido pelo instituto público referido. Deste modo, tem de se considerar a conduta ilícita atribuída pelos autores a esta entidade como de gestão pública e, assim, o Tribunal rejeita o recurso e declara “competentes os tribunais administrativos para conhecer da presente ação”.

            No âmbito do exposto, o tribunal pronunciou-se corretamente. Os autores recorreram porque o trabalho das máquinas provocou vibrações fortes que originaram danos na sua casa. No entanto, justificaram com o facto do Instituto estar a praticar atos de gestão privada. Ora, a construção de vias rodoviárias e a sua manutenção são matérias que se enquadram nas “finalidades públicas da Administração, prosseguidas (…) pelo presente instituto público”. Uma vez que a gestão pública é a atividade prosseguida pela Administração (Freitas do Amaral, 2016, p. 131) e que os atos de gestão pública são o que se inscrevem, segundo a definição adotada pelo Tribunal, “no exercício de um poder ou dever público, integrando eles mesmos a realização de uma função pública da pessoa coletiva”, conclui-se que nada mais o Tribunal podia ter decidido, pois a “falta ou deficientes fiscalização e acompanhamento da execução da obra” resultou de uma função pública da Administração – é uma atividade de gestão pública -, pelo que os tribunais administrativos (e não os judiciais, que conhecem das ações sobre responsabilidade civil de entes públicos se os prejuízos resultarem de atos de gestão privada) têm competência para apreciar o pedido de indemnização por danos emergentes.

Referências bibliográficas
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/debccd2d8e49972080256fa5003d9191?OpenDocument&ExpandSection=1

Freitas do Amaral, D. (2015). Curso de Direito Administrativo, volume I. Almedina.

Antunes Varela, J. Das obrigações em geral, I Volume.

Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães, de 19 de outubro de 2006, proc. n.º 1802/06-2 (relator, cons. António Gonçalves).

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[1] Obrigações, I Volume