Análise Acórdão João Miguel Limão (STA, Processo nº076815, de 03-03-2016)

Análise do acórdão de 01/07/2003 (processo nº 01406/02) do Supremo Tribunal Administrativo.

Irei proceder a uma breve análise, que incide sobre o acórdão de 01/07/2003 (processo nº 01406/02), no âmbito da cadeira de Direito Administrativo I, sendo que simultaneamente irei abordar algumas das matérias já lecionadas.

Sumário:

Estamos perante uma situação bastante comum nesta que é a área do Direito administrativo.

O presente acórdão incide sobre um ato do membro do Governo que pelos despachos “de 11 de abril, de 4 de Maio e de 7 de maio de 2001, exarados respetivamente pelo Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes, pelo Secretário de Estado Adjunto e das Obras Pública, e pelo Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública, foi determinada a realização de uma ação inspetiva ao Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC)”, este que é um instituto público integrado na administração indireta do Estado, sendo que está sujeito a tutela e superintendência do Governo como veremos com algum detalhe mais adiante.

Caso concreto:

Como referido acima, este acórdão versa sobre um ato do membro do Governo que o INAC pretende impugnar. Vejamos agora com mais detalhe a presente situação.

Através dos despachos de "11 de abril, de 4 de maio e de 7 de maio de 2001, exarados respetivamente pelo Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes, pelo Secretário de Estado Adjunto e das Obras Pública, e pelo Ministro da Reforma do Estado e da Administração Pública, foi determinada a realização de uma ação inspetiva ao Instituto Nacional de Aviação Civil (INAC"). A ação inspetiva estabelecida naqueles despachos ficou a cargo da Inspeção-Geral da Administração Pública e da Inspeção-Geral de Obras Públicas Transportes e Comunicações.

No relatório desta inspeção extraordinária consubstanciada no Processo IGAP/IGOPTC n.º 232/01-IE, existiam algumas “propostas e recomendações”, de entre as quais se encontrava em causa uma relativa ao subsídio de refeição.

Relativamente a este subsídio de alimentação, foi detetado que os membros do anterior CA do INAC tinham recebido o montante correspondente ao subsídio de alimentação, e assim propunha-se a respetiva comunicação ao Tribunal de Contas para eventual responsabilidade financeira pela autorização ilegal da despesa correspondente. O CA do INAC deveria então assegurar que os competentes serviços do INAC se esforçassem no sentido de promoverem a respetiva reposição nos cofres do Estado.
O Inspetor-Geral de Obras Públicas Transportes e Comunicações emitiu então o parecer de 12 de março de 2002 que foi dirigido à consideração do Secretário de Estado Adjunto e dos Transportes, no qual apresentou determinadas propostas nas quais era impugnado somente o ato respeitante à reposição do subsídio de refeição.

Consideração:

O Governo é por si um órgão tanto “de condução de política geral do país” bem como é “o órgão superior da administração pública.”, como podemos verificar no artigo 182º (“Definição”) da Constituição da República Portuguesa (CRP).

Comecemos então por verificar quais os tipos de administração referidos na Constituição da República Portuguesa.

Segundo o artigo 199º, nº1, alínea d) da CRP compete ao Governo “Dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil e militar, superintender na administração indireta e exercera tutela sobre esta e sobre a administração autónoma;”. Daqui retiramos os que existem três tipos de administração: a direta, a indireta e a autónoma.

Podemos então ilustrar brevemente cada uma delas.

Começando pela administração direta da Estado, esta é, segundo o Professor Freitas do Amaral, a atividade exercida por serviços integrados na pessoa coletiva do Estado. Podemos ainda destacar as características desta administração: a unicidade, o caráter originário, a territorialidade, a multiplicidade de atribuições o pluralismo de órgãos e serviços, a organização em ministérios, a personalidade jurídica una, a instrumentalidade, a estrutura hierárquica e por fim, a supremacia.

Passemos agora para a administração Estadual indireta, esta é a atividade, que embora seja desenvolvida para a realização dos fins do Estado, é exercida por pessoas coletivas públicas distintas do Estado.

Por fim temos a administração autónoma, que embora faça parte da administração não pertence ao Estado. O artigo 267º da CRP, no seu número 3 determina que “a lei pode criar entidades administrativas independentes.”. Sendo que esta administração prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem, e em consequência disso dirige-se a si mesma, ou seja, são no fundo os seus próprios órgãos que definem com independência a orientação das suas atividades, sem estarem sujeitos a ordens ou instruções, nem a diretivas ou orientações do Governo.

Feita esta breve análise dos três tipos de administração existentes no nosso sistema administrativo, voltemos então a uma análise mais aprofundada da administração indireta, pois é a que tem mais relevância na análise do nosso acórdão.

O Estado tem numerosos fins, atribuições e funções, que como já sabemos têm tido a tendência de se tornarem cada vez mais numerosas, diversificadas e complexas. Como nos diz o Professor Freitas Do Amaral, a maior parte dos fins do Estado são prosseguidos de forma direta (pela pessoa coletiva a que chamamos Estado) e imediata (sob a direção do Governo, na sua dependência hierárquica, e portanto sem autonomia). Esta administração estadual indireta existe em razão das cada vez mais funções da Estado cada vez mais amplas e complexas.

Chegado a este ponto, podemos então perguntar: Quem pertence a esta administração?

Há várias espécies de organismos que desenvolvem uma administração estadual indireta, porém são fundamentalmente os institutos públicos (com natureza burocrática e que exerce funções de gestão pública) e as empresas públicas (com natureza empresarial e que e desempenha uma atividade de gestão privada).

Chegamos assim, aos institutos públicos, que são de extrema importância para as nossas considerações.

O Professor Freitas Do Amaral faz uma ressalva de extrema importância quanto aos institutos públicos, estes não têm necessariamente uma criação do Estado, e não se encontram sempre na dependência do mesmo, sendo assim, existem institutos públicos de âmbito regional ou municipal, os quais não têm qualquer relação com o Estado.

O instituto público é assim definido como “uma pessoa coletiva pública, de tipo institucional, criada para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de caráter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública.”

A estes institutos aplica-se essencialmente a Lei n.º 3/2004, de 15 de janeiro (LQIP), esta contém regulamentação aplicável aos institutos públicos estaduais e regionais. Cabe por fim referir que existem três espécies de institutos públicos: os serviços personalizados; as fundações públicas e os estabelecimentos público.

O INAC insere-se no tipo dos serviços personalizados, sendo que estes são “os serviços públicos de caráter administrativo a que a lei atribui personalidade jurídica e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira (art.3.º, n.º 1 e 2, da LQIP).”.

Estes serviços gozam de personalidade jurídica e autonomia de modo a conseguirem exercer as suas funções como se fossem autênticas instituições independentes, todavia, assim não o são, pois como defende o Professor Freitas Do Amaral, existe uma certa aparência, uma vez que a lei confere-lhes autonomia e personalidade jurídica apenas para que estes possam desempenhar da melhor forma as suas funções.

Conclusões:

Em suma: Os institutos públicos como é o caso do INAC, detêm personalidade jurídica própria, definem as suas posições e praticam atos administrativos através dos seus órgãos próprios, no entanto estão sujeitos a superintendência e tutela do Governo.
Na verdade, como se viu, nos termos constitucionais, o Governo dirige a administração direta, superintende e tutela a administração indireta, e tutela a administração autónoma, como se pode constatar através do art. 119.º, n.º1, alínea d).
Portanto, o Governo não dirige o INAC, mas superintende e tutela o respetivo instituto uma vez que o mesmo se encontra na administração Estadual indireta.
A tutela administrativa consiste no conjunto dos poderes de intervenção de uma pessoa coletiva pública na gestão de outra pessoa coletiva, a fim de assegurar a “legalidade ou mérito da sua atuação”.
Um dos poderes é o poder de fiscalização, caso em que se fala de tutela inspetiva, enquanto que, o poder de superintendência é aquele conferido ao Estado, ou a outra pessoa coletiva de fins múltiplos, de modo guiar a atuação das pessoas coletivas públicas. Este poder traduz-se somente na faculdade de emitir “diretivas ou recomendações”, e como é referido no acórdão em análise, “as diretivas são orientações genéricas, que definem imperativamente os objetivos a cumprir pelos seus destinatários, mas que lhes deixam liberdade de decisão quanto aos meios a utilizar e às formas a adotar para atingir esses objetivos; e as recomendações são conselhos emitidos sem a força de qualquer sanção para a hipótese do não cumprimento.”

Portanto estes poderes não se vão, em princípio dirigir aos particulares, mas antes às entidades públicas, e podem por via do seu cumprimento, levar a respetiva entidade pública a produzir um determinado ato administrativo, mas é este ato que vai definir “a posição da Administração perante o particular”.



Decisão do Supremo Tribunal Administrativo/ Opinião:

O STA não questionou que o “despacho impugnado” estivesse na origem da ordem de reposição, no entanto não se podia afirmar que caso tal despacho não existisse, não existiria a reposição da mesma forma uma vez que a administração tem de atuar “no respeito da legalidade”. Assim quando o INAC tivesse revelado por sua iniciativa que deveria haver a tal reposição não teria que existir qualquer intervenção do Estado.

Não se pode dizer então que existiu qualquer ordem no ato recorrido ( há um dever de obediência a essas mesmas ordens), pois para além de estas não se integrarem nos poderes de superintendência, o STA não verificou a existência de qualquer elemento através do qual se pudesse afirmar que deste ato resultasse uma ordem e se tal tivesse ocorrido o ato seria ilegal pois teria ultrapassado os seus poderes de superintendência.

Foi ainda referido que o “quadro” em que tal ato foi praticado, bem como o seu “teor”, não evidenciava de forma alguma que este não fosse simplesmente um ato de “recomendação”, devendo ter ainda em conta que “o ato impugnado não visou produzir efeitos jurídicos na situação individual e concreta do ora recorrente perante o INAC, ou perante os cofres do Estado, e não se apresenta como lesivo da esfera jurídica do INAC sob nenhuma forma”.

Assim o STA fundamenta a sua decisão e defende que tal ato é irrecorrível quer à luz do artigo 25º da LPTA, quer na perspetiva do artigo 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa.

Em nossa opinião a decisão do STA parece-nos extremamente bem fundamentada, não só por todos os argumentos apresentados, mas também por toda a análise aqui vertida. Podemos assim defender solidamente e sem quaisquer dúvidas que o membro do Governo tinha toda a legitimidade para praticar tal ato, uma vez que este era dirigido apenas àquele órgão e Instituto, e não aos particulares, sendo que também o praticou dentro dos parâmetros aos quais está submetido, tanto através da CRP bem como da LQIP. Podemos ainda referir que o INAC estaria em condições de ser alvo de tal atuação, tendo em conta o tipo de administração na qual se insere.

Em conclusão o STA rejeita o recurso por existir evidente ilegalidade na sua interposição.



Bibliografia:

<http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/080469a399c010e180256d5c004ee38e?OpenDocument&ExpandSection=1&Highlight=0,Diogo,Freitas,do,Amaral,vol,1>


Diogo Freitas Do Amaral “Curso de Direito Administrativo” Volume I, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2015.


Marta Ferreira Pedro, nº 60859, Turma B, Subturma12.