ANÁLISE DO ACÓRDÃO DE 12 DE MARÇO DE 2015 DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO (PROCESSO Nº 991/13-11)
No âmbito da cadeira de Direito Administrativo, proponho a análise de um acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que versa sobre a caducidade do estatuto de utilidade pública de uma federação desportiva.
- I. SUMÁRIO
O presente acórdão trata sobre uma ação intentada pela Federação de Campismo e Montanhismo de Portugal em resposta a uma ação intentada contra a mesma por A, a qual foi julgada procedente, tendo sido declarada a perda da utilidade pública desportiva da Entidade Demandada e a inexistência de um ato praticado pela mesma, relativa à decisão de expulsão da Autora a 24/08/2005.
- II. SÍNTESE
A, intentou no Tribunal Administrativo do Círculo de Lisboa, uma ação administrativa especial contra a Federação de Campismo e Montanhismo de Portugal (doravante FCMP) na qual pede a declaração de perda de estatuto de utilidade pública desportiva da Entidade Demandada que lhe havia sido conferido pelo despacho nº 28/96 do Primeiro-Ministro; a declaração de inexistência do ato administrativo de 24/08/2005, praticado pela Direção da Entidade Demandada, relativa à decisão de expulsão da Autora; a declaração de nulidade, ou anulação, do mesmo ato de 24/08/2005. A ação foi julgada procedente e resultou na declaração de perda da utilidade pública desportiva da Federação. Posteriormente, esta decisão fora confirmada pelo TCAS, que negou provimento ao recurso interposto pela Federação de Campismo e Montanhismo de Portugal.
É no decurso destes factos que, partindo do art.º 150º do CPTA, a Entidade Demandada interpõe o presente recurso começando por justificar a admissão do recurso baseando-se na necessidade da intervenção do STA no sentido da fixação de um sentido interpretativo uniforme do art.º 17º do DL nº 144/93 (já que se verificaram sentenças em sentidos contrários) quanto à seguinte questão jurídica: face ao disposto neste artigo na sua versão originária e à atuação posterior da entidade com competência para a atribuição do estatuto de utilidade pública desportiva, é de concluir que esse estatuto cessou ope legis e que a Recorrente não é já detentora desse estatuto? A Entidade Demandada tinha exercido prerrogativas de autoridade pública desportiva desde a prolação do Despacho 28/96 de 6/03 que lhe havia concedido o estatuto de utilidade pública desportiva e havia, também, sido reconhecida como a única federação detentora desse estatuto em relação às modalidades desportivas abrangidas pelo seu estatuto. A FCMP argumenta que a prossecução do interesse público e as razões de certeza e segurança jurídica militam a favor da interpretação do disposto no art.º 17º nº2 do DL, no sentido segundo o qual a extinção do estatuto de utilidade pública depende de prévia verificação e declaração por parte da administração, devendo esta, posteriormente, praticar o ato de publicação da cessação do estatuto. Posto isto, mal se compreenderia que o legislador tivesse pretendido consagrar um caso de caducidade a operar automaticamente por força da lei.
A considerar-se, como faz o acórdão recorrido, que o prazo estabelecido no art.º 17º nº2 consubstancia um prazo de caducidade a operar ope legis, seriam violadas as finalidades do próprio instituto da caducidade, a prossecução do interesse público e as razões de segurança e certeza jurídicas. E, ainda que se entenda que o estatuto de utilidade pública da Recorrente cessou pelo mero decurso do prazo e sem necessidade de qualquer verificação dos pressupostos da cessação ou não desse estatuto, por parte da entidade competente, o acórdão recorrido deveria ter interpretado o despacho proferido pelo Primeiro-Ministro em 01/04/1999 como um ato atributivo de tal estatuto. Ao não interpretar dessa forma o despacho, o acórdão recorrido desvaloriza o mérito da opção manifestada pela entidade administrativa competente para atribuir tal estatuto, imiscuindo-se nas funções próprias da Administração Pública de prossecução do interesse público (art.º 266º da CRP) violando o princípio da separação de poderes e a tutela da confiança (enquanto corolário do Estado de direito democrático), apoiada na boa fé consagrados no art.º 2º da CRP.
Acontece que, a FCMP nem sempre teve esta designação. Inicialmente denominava-se “Federação Portuguesa de Campismo”, no entanto, por deliberação da Assembleia Geral de 10/12/1996 foi alterada a sua designação para “Federação de Campismo e Caravanismo”. Pelo DL nº 460/77 de 7 de novembro (atualmente já alterado, pelo DL nº 391/2007 de 13 de dezembro) fora reconhecida esta Federação como Pessoa Coletiva de Utilidade Pública e, em decurso da alteração ao Estatuto e Regulamento Interno em conformidade com a Lei de Bases do Sistema Desportivo com a alteração da sua designação novamente para “Federação Portuguesa de Campismo” de modo a não haver qualquer discriminação das várias atividades desportivas que o Movimento Campista prossegue, o Presidente da Entidade Demandada solicita ao Secretário da Presidência do Conselho de Ministros um pedido de informação de forma a perceber se a alteração da designação para Federação Portuguesa de Campismo obrigava a novo pedido de atribuição do estatuto de Utilidade Pública. Obteve resposta no sentido de que a alteração obrigava ao envio de alguns documentos e que, só posteriormente à receção desses documentos seria proposto ao Primeiro-Ministro a manutenção do estatuto de declaração de utilidade pública. Tendo sido a manutenção do estatuto autorizada, com o fundamento de que a alteração da denominação não modificou os pressupostos que estiveram na base da declaração de utilidade pública.
Quanto à situação da autora: Tendo sido fundada a Federação Portuguesa de Montanhismo e Escalada, a autora filiou-se na mesma.
A Federação Portuguesa de Campismo, havia solicitado parecer no que toca à integração de uma outra modalidade afim, o Montanhismo. Este parecer fora emitido pelo Instituto de Desporto de Portugal, em sentido positivo, prosseguindo-se a alteração de Estatutos da Entidade Demandada, a qual passou a designar-se Federação de Campismo e Montanhismo de Portugal. O problema coloca-se, uma vez que o art.º 23º da Lei de Bases do Sistema Desportivo estabelecia que os Estatutos das Federações Desportivas dotadas de Utilidade Pública Desportiva deveriam especificar que os seus membros estavam interditos quanto à filiação numa outra Federação Desportiva da mesma modalidade, sob pena de perda da qualidade de associados, caso não se desvincule da outra federação no prazo de 30 dias após o aviso. Desta maneira, a FCMP notificou a autora (com aviso de receção) nesse sentido e não obteve resposta, sendo que deveria ter sido enviada uma remessa de cópia dos Órgãos Sociais competentes dessa outra associação, em que se manifestasse inequivocamente a desvinculação requerida. Do silêncio da autora, inferiu-se a sua vontade de continuar filiada noutra Federação, procedendo-se à sua exclusão da FCMP a 24/08/2005.
- III. DIREITO APLICÁVEL
A ação administrativa intentada pelo Recorrente, uma vez que o despacho 28/96, que atribuiu à Federação Portuguesa de Campismo (atual FCMP) o estatuto de utilidade pública, estabeleceu que os seus efeitos cessariam nos termos do art.º 17º do DL 144/93, se, no prazo de 180 dias não fossem apresentadas as adaptações estatutárias e regulamentares resultantes da concessão desse estatuto que eram previstas nesse diploma (arts.º 20º a 40º). Ao fazer depender a sua eficácia das aludidas adaptações, este despacho apenas enunciou o que era legalmente exigido para não se verificar a extinção dos seus efeitos, estabelecendo, assim, uma condição imprópria e não uma condição resolutiva. Para aferir se estão cumpridas as regras de organização previstas nos arts.º 20º a 40º do diploma, a entidade competente terá de emitir um juízo valorativo nesse âmbito. Desta forma, a caducidade do despacho de atribuição do estatuto de utilidade pública desportiva é consequência de um juízo de ponderação efetuado pela Administração e não do mero efeito do decurso do prazo, ou seja, não produz efeitos ex lege. Para além disto, em face da implicação que tem na esfera jurídica do interessado, deve ainda ser precedida de audiência, nos termos do art.º 100º do CPA. Desta maneira, a cessação do estatuto de utilidade pública desportiva da recorrente não tinha carácter automático, implicando a prática de um ato da administração que a declarasse com toda a certeza. A ausência desse ato, implica por si, que a recorrente não perdeu o estatuto aludido e, dessa maneira, não era ilegal o ato de expulsão de A, concluindo-se pela revogação do acórdão recorrido.
- IV. TOMADA DE POSIÇÃO
Importa, para obter um melhor entendimento dos factos em causa, esclarecer alguns pontos quanto às pessoas coletivas de utilidade pública. Estas podem constituir associações, fundações ou cooperativas (in casu, associação) e prosseguem fins não lucrativos de interesse geral, cooperando com a Administração Central ou Local, conforme a definição dada pelo diploma que regula o regime das pessoas coletivas de utilidade pública (DL 460/77 de 7 de novembro). Não obstante a prossecução de fins de interesse geral, as pessoas coletivas de utilidade pública são pessoas coletivas privadas que precisam de obter da Administração, ou mais precisamente, do Governo (cfr. Art.º 3 nº 1 do DL 460/77) a declaração de utilidade pública. Daqui inferimos que não há pessoas coletivas de utilidade pública por mera decisão dos seus criadores, salvo em casos de equiparação automática previstos na lei. De acordo com o Professor DIOGO FREITAS DO AMARAL, estas podem ser classificadas segundo diferentes critérios. Não importando aqui a sua descrição, apenas refiro que a pessoa coletiva em causa seria uma Associação (quanto à natureza do substrato, que é um grupo de pessoas), de utilidade pública geral (quanto ao âmbito territorial e porque prossegue fins de interesse geral) e, por fim, quanto aos fins que prossegue, será uma pessoa coletiva de mera utilidade pública, não sendo uma instituição particular de solidariedade social nem uma pessoa coletiva de utilidade pública administrativa. Do seu regime jurídico retiramos que estas obtêm regalias e isenções, mas também têm deveres e limitações. A intervenção da Administração Pública no funcionamento destas entidades é mínimo e não envolve qualquer tipo de tutela administrativa nem controlo financeiro. Dando uma definição possível, de acordo com o Código Administrativo (uma vez que o seu regime ainda aí consta), no seu art.º 416º: “Consideram-se pessoas coletivas de utilidade pública administrativa as associações beneficentes ou humanitárias e os institutos de assistência ou educação, tais como hospitais, hospícios, asilos, casas pias, creches, lactários, albergues, dispensários, sanatórios, bibliotecas e estabelecimentos análogos, fundados por particulares, desde que umas e outros aproveitem em especial aos habitantes de determinada circunscrição e não sejam administrados pelo Estado ou por um corpo administrativo.”.
Segundo MARCELLO CAETANO, as pessoas coletivas de utilidade pública são pessoas coletivas de direito privado e regime administrativo, por resultarem de um substrato criado por iniciativa de particulares para fins por estes determinados, cujo reconhecimento resulta de ato do Poder Público. No entanto, tendo em conta o seu regime e, de acordo com o Prof. FREITAS DO AMARAL, devemos utilizar o conceito anglo-saxónico de third sector para classificá-las, porque integram um setor não lucrativo, de fins altruístas, que se distingue do setor público e do setor privado.
Feitas estas considerações essenciais e, debruçando-me agora sobre o acórdão acima analisado, venho concordar com a decisão proferida do STA, por todos os argumentos na análise anunciados e mesmo pelo facto de, aludindo ao interesse público que a federação prossegue, não faria qualquer sentido que o estatuto de utilidade pública lhe fosse retirado por ter procedido a nova alteração da sua designação apenas sem apresentar o novo Estatuto à entidade competente, uma vez que esta já se teria pronunciado anteriormente em sentido positivo quanto a uma situação análoga. Optar pelo contrário iria contra o princípio da boa fé e o corolário da tutela da confiança. Ainda assim, não crendo que este seja um argumento só por si determinante, reitero ainda que, não tendo sido emitida declaração alguma no sentido da cessação do despacho que atribuía o estatuto de utilidade pública desportiva à federação, esse estatuto não se extinguiria automaticamente por mero efeito da lei, pelos argumentos já enunciados no acórdão em apreço e por não haver qualquer razão de ordem imperativa que determinasse essa extinção e o fim do desempenho das atribuições de interesse geral que lhe haviam sido cometidas, como a ilegalidade de um ato praticado, a violação de algum dever, ou mesmo o desrespeito dos fins para os quais foi instituída.
BIBLIOGRAFIA:
- DIOGO FREITAS DO AMARAL “Curso de Direito Administrativo” volume I, 4ª edição, Almedina, Coimbra, 2015
- MARCELLO CAETANO “Manual de Direito Administrativo” volume II, 10ª edição, Almedina, Coimbra, 2017
Sara Correia, 2ºB, subturma 12
Nº aluno: 61116
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