Análise ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 13 de Dezembro de 2018

A decisão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), processo nº 077/16.7 BALSB escolhida para a análise a realizar versa sobre matérias bastante relevantes no âmbito da disciplina de Direito Administrativo, nomeadamente o ato administrativo, o que poderá ser entendido como interesse público e os vários direitos que são atribuídos aos cidadãos e de que forma estes se relacionam com as demais normas legais.

Dada a extensão do acórdão apresentado procurei ser o mais sucinta possível, dando apenas relevância aos aspetos fulcrais do problema aqui presente, ficando assim excluídos desta análise a declaração de voto e o voto vencido.

Pequeno resumo do acórdão

A. instaurou uma ação contra o Conselho de Ministros e o Estado Português para que fosse declarado nulo ou anulado o ato presente no art.34º-A/5 em conjugação com o art.3 alínea p) do DL 31/2006 de 15 de fevereiro, alterado pelo DL 244/2015 de 19 de outubro.

Afirma-se existir a uma violação da lei pois o procedimento previsto para a declaração de interesse público não foi respeitado e dos seguintes princípios:

·       Princípio da separação de poderes pois na atividade legislativa observou-se matéria reservada à função administrativa

·       Princípio da proteção da confiança

·       Princípio da livre iniciativa privada

·       Princípio da liberdade de ação empresarial

Para além de que o direito de audiência prévia não tinha sido cumprido (art.121º do Código Procedimento Administrativo), falta de fundamentação (art.152º e art.153º do Código Procedimento Administrativo), e por fim verifica-se o desrespeito do direito à propriedade privada.

Face ao apresentado o Conselho de Ministros contesta os fundamentos desta ação considerando a inexistência de um ato pugnável pela sua natureza não administrativa e por não estarem verificados os pressupostos da pretensão indemnizatória. Já o Estado, invoca a incompetência material do Supremo Tribunal Administrativo, a ilegitimidade passiva do Estado, falta de interesse em agir quanto aos pedidos indemnizatórios e a ilegal formulação do pedido indemnizatório genérico.

Depois de devidamente notificada das contestações dos demandados A. pugna pela procedência para que se considerassem improcedentes as contestações.

Concluiu-se serem procedentes as exceções relativas à incompetência absoluta do Supremo Tribunal Administrativo quanto aos pedidos de declaração de inconstitucionalidade, tanto material como orgânica e condenar o Estado a pagar uma indemnização. Considerou-se improcedente a incompetência absoluta referida pelos réus, firmando-se que o STA era competente para a apreciação da pretensão de ilegalidade geradora de nulidade ou anulação do ato administrativo presente no art.34º-A/5 do DL 31/2006.

Perante estas circunstâncias, o Conselho de Ministros deduziu reclamação para a Conferência, considerando que deveria ter sido julgada procedente a exceção de incompetência em razão da matéria relativamente a pretensão deduzida pela A. e deveria ser decretada a incompetência do STA para apreciar a pretensão apresentada pela A. relativamente ao art. 34º.A/5

Consequentemente, depois de devidamente notificada, A considera improcedente a reclamação, defendendo a competência do STA para apreciar o ato impugnado.

Questões a analisar

O STA deveria então aferir a legalidade do ato impugnado analisando cada um dos pontos referidos por A.  

Trata-se de uma pessoa coletiva, com capitais exclusivamente privados, que opera na área da logística de combustíveis, é responsável pela exploração do oleoduto que estabelece ligação entre Sines e Aveiras de Cima, extensão de quase 147 km, as suas infraestruturas foram construídas e devidamente licenciadas em 1996, exigindo um investimento superior a 215.000.000,00 euros. Trata-se de um projeto aprovado por despacho do Ministro da Economia (despacho nº50/96 de 31 de março), nesse mesmo despacho esclarece-se que se tratava de um projeto para garantir o abastecimento de combustíveis petrolíferos na área metropolitana de Lisboa, garantindo a segurança e proteção do ambiente, existindo assim notável interesse público na execução do projeto

Tendo em conta o art. 2 do DL 152/94 de 26 de maio, a aprovação de um projeto de oleoduto é da competência do ministro da economia, sendo que o processo de aprovação se encontra no nº2 e nº3 do art.2º do DL 232/90 de 16 de julho. Aparentemente, estas e outras exigências foram observadas o projeto foi aprovado, reconhecido o interesse público no mesmo, concedida a autorização para constituir servidões sobre os imóveis constantes da relação que integra o projeto, sendo assim possível dar início as obras de execução do projeto.

O que pode ser considerado interesse público?

Uma das várias funções da Administração é a satisfação das necessidades coletivas legalmente definidas prosseguindo assim o interesse público, presente no nº1 do art.266º da Constituição da República Portuguesa, e definido pelo Professor Diogo Freitas do Amaral como “interesse coletivo, o interesse geral de uma determinada comunidade, o bem-comum” e este interesse comum é definido pela lei, não compete à administração definir o mesmo a não ser que seja a própria lei a estabelecer que tal deva ser assim. Trata-se assim, seguindo o raciocínio de Freitas do Amaral, de uma noção cujo conteúdo é variável, não sendo possível definir o interesse público de uma forma inalterável mas, uma vez definido, torna-se obrigatória para a Administração a sua prossecução e portanto se um órgão da Administração praticar um ato que não tenha por principal motivo o interesse público definido por lei este ato representa um desvio de poder logo, será anulável.

Posto isto é essencial analisar os factos relevantes do acórdão. O ato presente no art.34º/5 é constituído como um ato materialmente administrativo, não refletindo uma escolha política que no exercício da função legislativa envolva uma opção sobre a definição e persecução de interesses coletivos essenciais no âmbito das instalações petrolíferas, trata-se sim de um ato individual no exercício da função administrativa.

Relativamente ao facto de A. afirmar que o ato impugnado infringiu o processo de declaração de interesse público e consequentemente violando o principio de separação de poderes devido à interferência em domínio que apenas diz respeito à função administrativa, o STA não considera existir qualquer tipo de violação do princípio de separação de poderes, para tal acontecer seria necessário um ato que invada poder que está conferido apenas e somente a outro órgão de soberania. Podemos sim referir a legalidade da atuação do Governo que detém uma dupla função:

1.       Investido de poderes da função político-legislativa

2.       Investido de poderes próprios da função administrativa, enquanto órgão superior da Administração Pública.

Dada a grande liberdade de meios de criação legal e sua execução que o controlo da escolha feita e o respeito pelas regras permite analisar a situação, algo também peticionado pela A.

Relativamente à violação das regras procedimentais para a emissão do ato e o incumprimento dos procedimentos para a declaração de interesse público das instalações petrolíferas, STA considera que recorrer a forma legislativa para a prática de um ato administrativo não diminui os direitos e garantias dos particulares e, pelo contrário, poderá até reforçá-las, uma vez que o decreto-lei pode ser objeto de apreciação parlamentar para efeitos de cessação de vigência ou alterações mas também é preciso ter em conta que o nº4 do art. 268º da CRP concede a todos os interessados a impugnação de atos administrativos que lesem direitos ou interesses legalmente protegidos. Assim, atos materialmente administrativos, mas contidos em diploma legislativo podem ser impugnados nos tribunais administrativos.

Relativamente ao direito de audiência considera-se que esta, de facto se verifica pois trata-se de um ato que terá impacto na esfera jurídica do particular como tal deveria existir a observância do princípio da participação presente no art.12º do Código Procedimento Administrativo, neste caso A não teve oportunidade de se expressar quanto às matérias de interesse nem possibilidade de tomar as diligências consideradas pertinentes e necessárias. Já o dever de fundamentação não se observa. Verifica-se assim apenas a ilegalidade relativa à preterição do direito de audiência prévia que irá provocar a anulabilidade nos termos do art. 163º Código Procedimento Administrativo, não estamos perante uma nulidade pois não é preenchido o nº2 do art.161 alínea d) do CPA, só há nulidade nos casos previstos na lei e se a violação reportar a ofensa do núcleo ou conteúdo de direitos, liberdades ou garantias, o que não se verifica neste caso.

O princípio da segurança juridica e da proteção de confiança pressupõem previsibilidade dos atos em todas as áreas, incluindo Administração, sendo necessário verificarem-se 3 requisitos cumulativos: expetativas de estabilidade do regime jurídico em causa tenham sido induzidas ou alimentadas por comportamentos dos poderes públicos, estas expetativas têm que ser legitimas, fundadas em boas razões, a avaliar no quadro axiológico jurídico-constitucional e que o cidadão tenha orientado a sua vida e feito opções decisivas, precisamente com base em expetativas de manutenção de um determinado regime jurídico. Verificados estes, há ainda outro requisito cumulativo: proceder ao balanceamento ou contraposição dos interesses particulares desfavoravelmente afetados pela alteração legislativa operada no quadro normativo com o interesse público prosseguido ou no que fundamentou tal alteração.

Para ver se há lesão da proteção de confiança é necessário verificar se o Estado, no exercício da sua função, adotou comportamentos que poderiam ter suscitado na esfera do particular uma expetativa e essa era fundamentada constitucionalmente e, verificada alteração se esta não aconteceu devido a um interesse público.

O tribunal considera assim que a argumentação apresentada por A. é improcedente, já que esta desenvolveu toda a sua atividade de acordo com o regime legal em vigor à data, primeiro a lei nº 1947 de 12 de fevereiro de 1937 e posteriormente pelo DL nº. 31/2006, considerando que este regime se manteria e por isso o ato impugnado pelo DL nº. 244/2015 não envolve uma violação do princípio da proteção da confiança e da segurança jurídica, já não se verificam os requisitos acima referidos, não houve expetativas de estabilidade do regime jurídico, estas não foram conduzidas por comportamentos adotados pelo poder público.

Assim, o ato impugnado não possui a ilegalidade apontada por A. pois não infringe o princípio referido.

Quanto à violação das disposições dos arts.17º, 18º e 61º da CRP, o STA para sustentar a sua posição faz referência a vários acórdãos e também a posições doutrinárias, nomeadamente ao Professor Gomes Canotilho e Vital Moreira, sujo entendimento vai no sentido de existir a possibilidade da iniciativa privada ser alvo de restrições estabelecidas por lei, não se tratando portanto de um direito absoluto, logo não existe qualquer tipo de ilegalidade.

Depois da análise do ato impugnado o pedido de anulação do mesmo é considerado pelo STA como improcedente não existe qualquer privação do limite de propriedade de A relativamente as suas infraestruturas pois este não se extingue com a declaração de interesse público das mesmas nem se encontra presente a figura de expropriação. As restrições aos poderes de livre utilização, fruição e disposição de A. sobre as infraestruturas foram realizadas de forma proporcional e adequada devido a prossecução e realização de interesses gerais relevantes e justificados.

Quanto à inconstitucionalidade orgânica por violação do disposto no nº1 art.165 alínea b) e alínea l) da CRP em conjugação com o art.83º o parecer do STA é que quanto à alínea b) não se encontra em causa uma dimensão considerada como análoga aos direitos, liberdades e garantias pois neste caso falamos de direitos à iniciativa económica privada e à propriedade, relativamente à alínea l) não recaímos nesta previsão pois não se trata de nenhuma das situações referidas quanto ao património de A. no artigo.

Decisão do Supremo Tribunal Administrativo e Posição Adotada

Os juízes da secção de contencioso do Supremo Tribunal Administrativo julgam a ação administrativa procedente, anulando o ato administrativo impugnado.

Dada a análise dos factos presentes no acórdão selecionado e os argumentos apresentados pelo Supremo Tribunal para sustentar as decisões tomadas relativamente aos vários aspetos mencionados pela pessoa coletiva A. considero ter sido tomada a decisão mais apropriada. 

Bibliografia:

AMARAL, Diogo Freitas do - Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4ª Edição, Almedina

Joana Luísa Vilão Gomes, Nº 60954, Turma B, Subturma 12