Análise ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n. º 0886/06, 10 de maio de 2007
Análise ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n. º 0886/06
- I. BREVE RELATO DO ACORDÃO
No presente caso, datado de 10 de maio de 2007, é apresentado um recurso ao STA, acerca da questão da legitimidade passiva do Ministério da Defesa Nacional.
Desenvolvendo o caso referido, oficiais da Força Aérea, moveram no TAF de Sintra, uma ação administrativa especial contra a Força Aérea pedindo a anulação do despacho do General Chefe do Estado-Maior da Força Aérea (GCEMFA) de 29/12/2003 e a condenação daquele ramo das Forças Armadas (FA) a processar por inteiro da remuneração de reserva e repor aquilo que lhes foi reduzido indevidamente. Por despacho, foi determinado que a legitimidade passiva se conferia ao Ministério da Defesa Nacional (MDN). No entanto, apresentaram-se contestações do CEMFA e do MDN. Na oportunidade, foi lavrado despacho saneador em que se teve em consideração só a contestação do MDN e não a do CEMFA, por não ser parte legítima. O CEMFA apresentou recurso de agravo e, após as alegações, subiu o processo ao TCA/Sul, onde o Magistrado do MP opinou no sentido do improvimento do recurso. O CEMFA pronunciou-se sobre a posição do MP. O TCA lavrou, então, acórdão de 23/02/2006, concedendo provimento ao recurso considerando que a legitimidade passiva deve ser atribuída ao CEMFA e, por isso, revogou o despacho saneador recorrido na parte em que conferiu tal legitimidade ao MDN.
- II. OS FACTOS
Por despacho de 23/12/2003, o CERMFA reduziu a remuneração de reserva pelo disposto no art.121/5º do EMFAR com base nos entendimentos constantes da Informação da DGPRM/MDN que mereceu despacho de concordância do SEDAC. Pede-se a reposição das quantias abonadas no ano anterior à data em que se procede à sua reclamação, que deve coincidir com a da efetivação da redução na remuneração de reserva nos termos do preceituado referido.
Os interessados visados naquele despacho moveram ação administrativa especial contra a FA com vista à sua anulação e condenação da Ré a processar por inteiro a remuneração de reserva e a repor aquilo que nela indevidamente reduziu nos meses de Janeiro e Fevereiro de 2004. O CEMFA foi citado para contestar, mas o MDN veio requerer esclarecimento sobre qual a entidade que deveria apresentar contestação, já que disse ter sido demandado nos autos de providência cautelar de suspensão de eficácia do ato administrativo impugnado, pedido que posteriormente reiterou, com o argumento de ainda não ter sido citado para o efeito.
Por despacho foi “considerado como parte demandada o MDN, pelo que se considera a presente ação proposta contra o referido Ministério”. O CEMFA e o MDN apresentaram contestação.
- III. DE DIREITO
1- Acerca da nulidade do acórdão do TCA
Para o recorrente, o acórdão sofre de falta de fundamentação e de omissão de pronúncia, o que levar à sua nulidade a que respeitam as alíneas b) e d), do art. 668º do CPC. Aqui o STA, não lhe concede razão.
O que estava em causa para o acórdão era a abordagem do despacho saneador sobre a legitimidade passiva, em consonância com anterior despacho para o qual remetia, em que havia sido dito “que se considera a presente ação proposta contra o referido Ministério”.
Ora, considera-se que bastava ao TCA identificar o despacho saneador, por ser o único objeto do recurso e equacionar o tema, pelo que o seu dever de fundamentar está cumprido se, para além de o fazer, ainda acabou por fazer integral transcrição. Discorda-se da existência da arguida nulidade, pelo facto do aresto ter interpretado o art. 10º do CPTA, numa tarefa em que se fez acudir do “discurso fundamentador das alegações do recorrente”, para o qual remeteu “apropriando-nos e fazendo nosso”.
Não se aceita, de igual modo, que dele se diga ter feito a apreciação do caso sem a devida consideração da “pessoa coletiva pública” de que trata o preceito. Na verdade, foi mesmo pelo conceito de pessoa coletiva pública que o aresto começou o estudo sobre tal pressuposto processual. Depois, ao fazer remissão para o regime jurídico exposto pelo recorrente, claramente fez a sua opção pela tese que reconhece ao CEMFA a legitimidade.
Quer dizer, que o acórdão contém a fundamentação indispensável e não omite nada essencial necessário ao conhecimento pleno do objeto do recurso, pelo que tal improcede a nulidade.
2- Do recurso
Intenta-se obter uma decisão que recai sobre o artigo 10º do CPTA. Delimitado, o âmbito do recurso, a tarefa pretendida é estudar o alcance do preceito e extrair a conclusão sobre o acerto de uma das decisões em confronto, ou seja, sobre a entidade a quem deve ser reconhecida a legitimidade passiva na ação, ao MDN ou ao GCEMFA.
A 1ª instância decidira que a ação deveria ser movida contra o MDN e não contra o GCEMFA, posição diversamente adotada pelo TCA/Sul.
No contencioso anulatório, a legitimidade passiva era determinada em razão do autor do ato (arts. 7º do ETAF e 26/2º e 36/1º, al.c), da LPTA), regra que a doutrina e jurisprudência estenderam às ações de reconhecimento de direito, pelo art. 70º do mesmo diploma.
Presentemente, o CPTA prescreve que “cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida”. Assim, o outro sujeito apresenta-se como parte com interesse em agir e que figurará pelo lado passivo da demanda (arts. 26º/1 e 3 e 467º do CPC; art.78º/1, al. e) do CPTA). Tal aplica-se às partes passivas que não sejam entidades públicas, por haver um disposto acerca de particulares (art. 10/7º do CPTA). Caso a demanda seja dirigida contra uma entidade pública, a ação deixa de ser movida contra o órgão, para ser impulsionada contra a pessoa coletiva de direito público de que aquele faça parte, segundo o art. 10/2º. No entanto, acrescenta-se que se estiver em causa o Estado, a legitimidade passiva é conferida ao “ministério a cujos órgãos seja imputável o ato”.
Ora, a dicotomia estabelecida, para além da excessiva concentração de competências sobre entidades públicas em intervenção processual, gera dificuldades de compreensão. Desde logo, porque “pessoas coletivas de direito público” é expressão sinónima de “pessoas coletivas públicas”, segundo o professor FREITAS DO AMARAL, na qual se encontram os institutos públicos, empresas públicas, associações públicas, autarquias locais, regiões autónomas e o próprio “Estado”. Assim sendo, esta referência tem um sentido inclusivo, sendo que a alusão ao “Estado” não serve para dizer que é coisa diferente de “pessoa coletiva de direito público”, mas pretende distinguir em razão da legitimidade. No primeiro caso, intervém a entidade pública a que pertença o órgão; no segundo, intervém o ministério em representação do Estado.
Só que o “Estado” ao ser uma entidade jurídica per si, entende-se que é uma pessoa coletiva pública, nas palavras do professor FREITAS DO AMARAL, pode também ser encarado sob diversas perspetivas relativamente à administração: central e periférica/ especializada, do ponto de vista da sua influência territorial, e direta e indireta, pelo exercício material. Assim, se na Administração indireta se incluem os Institutos e Empresas Públicas (pessoas coletivas de estatuto público), pode dar-se o perigo de se pensar que “tudo” cabe no “Estado”, pouco sentido fazendo então a diferenciação estabelecida na norma em relação às “pessoas coletivas de direito público”.
Na administração direta/ subordinada, de acordo com os professor CAUPERS, inclui-se a administração central e os órgãos e serviços desconcentrados, cumprindo os princípios da unidade, obrigatoriedade, territorialidade, multiplicidade de atribuições, pluralismo de órgãos e serviços, organização em ministérios, personalidade jurídica una, instrumentalidade, hierarquia e supremacia, sendo que através do art. 199 al.d) da CRP, permite-se ao Governo “dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Estado, civil e militar”, podendo dar orientações e diretrizes, pela sua direção relativizada, tornando-o o centro da Administração Pública, sendo o “coração do Estado”, nas palavras do professor PEREIRA DA SILVA.
Enquanto na indireta se incluem os centros de decisão e gestão autónomos e independentes, dotados de personalidade jurídica e autonomia administrativa e/ ou financeira, criados especificamente com esse fim, mesmo que desempenhando tarefas do Estado através da devolução de poderes, sujeitando-se nesse caso à superintendência e tutela do Governo (art. 199º al. d) da CRP), que pode nomear/demitir dirigentes, fixar regras sobre o exercício da função, com orientações sobre o funcionamento, exercendo um controlo de atos específicos, apesar de organicamente não estarem sujeitos a hierarquia, ao contrário da sua dependência hierárquica ao Governo.
Cremos, ainda assim, que o legislador ao incluir “ministério” queria abranger a administração central e periférica, sublinhando a “personalidade jurídica una” da administração do Estado, aquela em nome de quem os órgãos e serviços atuam, vinculando-o e responsabilizando-o diretamente, algo próprio dos fenómenos de desconcentração, característicos da administração direta. Por conseguinte, a administração indireta não faz parte do segmento da norma que se refere à intervenção dos ministérios, ficando para ela o que obriga à intervenção da pessoa coletiva de direito público de que o órgão faça parte.
Problema que não está resolvido é o que se prende com a leitura restritiva que o CEMFA faz, onde, a intervenção ministerial só se justifica quando o órgão em causa pertencer ao ministério.
Realmente, a alusão ao “ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado” pode inculcar uma ideia de integração, ao ponto de pensar que a intervenção do ministério só possa ter lugar caso o ato tenha sido praticado pelos seus órgãos. Tese que até poderá sair reforçada se atentarmos que o artigo regressa ao tema, quando prescreve que a ação se considere proposta se o autor indica como parte demandada o órgão que praticou o ato, considerando-se nesse caso a ação intentada contra a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado contra o ministério. Pois, com uma noção de integração, o ministério só responderia diretamente perante o autor na ação se o ato praticado fosse de “produção interna”, se fosse derivado da sua atividade e praticado pelos seus órgãos internos. No entanto, a 2ª parte do art.10/2º ultrapassa a aparente restrição que o nº 4 pode parecer reforçar, em que a pertença vertida do órgão ao ministério não pode ser interpretada no sentido literal e orgânico, como defende o CEMFA, só permitindo a intervenção do ministério como “parte” nas situações em que algum órgão tenha agido contra o autor. Essa é uma visão restritiva e indefensável. O que o legislador quis foi racionalizar meios e conferir eficácia ao uso do instrumento jurisdicional. Isto é, não estando somente em causa a defesa da legalidade do ato mas também de uma posição jurídica substantiva que evite uma condenação tendente à reparação de um dano.
Deste modo, esta ideia deve ser revertida para uma de relação e dependência, com um nexo de ligação do órgão ao ministério. Assim o objetivo da norma é obrigar à intervenção, pelo lado passivo e nas ações administrativas especiais intentadas contra o Estado, dos ministérios de que dependam diretamente os órgãos e seus titulares, autores dos atos.
A própria criação legislativa deixa algumas respostas elucidativas acerca desta matéria, constates da Lei de Defesa Nacional e das Forças Armadas (LDNFA: Lei nº 29/82). O art. 26/5º diz que o Governo “orientará e fiscalizará a execução das leis (…) dos orçamentos das Forças Armadas, bem como a respetiva gestão patrimonial”. O art. 37/1º, al. c) refere que o Governo é o órgão do Estado diretamente responsável pelas FA, sendo o seu órgão superior, pelo art. 41/1º.
Por outro lado, no que concerne especialmente ao MDN, o mesmo diploma é esclarecedor: o art. 34º refere que este é “o departamento governativo da administração central ao qual incumbe, (…) assegurar e fiscalizar a administração das Forças Armadas e dos demais órgãos, serviços e organismos nele integrados” (igualmente, os arts. 1º e 2º, al.b), do DL nº 47/93, de 26/02; em sentido semelhante, art. 1º, nºs, al. c) e 3, da Lei nº 111/91). O art. 44/1º assegura que o Ministro da Defesa Nacional é “politicamente responsável pela administração das Forças Armadas (…), bem como pela administração dos órgãos, serviços e organismos dele dependentes”.
Tudo isto porque é da competência do Governo dirigir a administração direta do Estado (art. 42/1º, al. i), LDNFA), na qual se inserem as FA, pelo MD (art. 35/1º, al.c), art. 1, da Lei Orgânica da Organização das Forças Armadas). A Lei que estabelece os princípios e normas a que obedece a organização da administração direta também se aplica às FA (art. 2/3º da Lei nº 4/2004).
Conclua-se que o legislador clarificou que as FA dependem imediatamente do Governo, através do MDN, sendo este seu responsável. E, ao contrário do afirmado pelo CEMFA, a responsabilidade e direção das FA pelo Governo é meramente política. As FA obedecem a um plano nacional que visa a consecução dos objetivos da política de defesa nacional, desígnio esse que encontra a sua realização no conceito estratégico de defesa nacional (art. 8º da LDNFA; Resolução do Conselho de Ministros nº 6/2003). Simplesmente, quando a lei determina que as FA dependem diretamente do Governo não o faz apenas desse ponto de vista, mas também no plano da sua administração geral, onde a sua vocação é visível pelas decisões que vinculam os órgãos, serviços e organismos das FA dele dependentes. Acrescente-se que as resoluções do CEMGFA ou dos CEM constituírem atos administrativos diretamente impugnáveis (arts. 59º da Lei nº 29/82: LDNFA; 106º do DL 236/99: EMFA), porque é uma prerrogativa intrinsecamente relacionada com o poder dispositivo próprio da competência que lhes é conferida no quadro das leis aplicáveis. A autonomia decisória da atividade administrativa que desenvolvam não anula o poder que é próprio da administração direta e da responsabilidade que sobre o Governo recai nesse âmbito. O que sucede é que, enquanto aquelas disposições preveem que esses atos são definitivos e executórios, e recorríveis contenciosamente à luz da LPTA, elas têm que ser interpretadas atualisticamente para que se contemple a previsão de impugnação perante os tribunais pelo modo, meios e pressupostos que o CPTA estabelece, sem ignorar a própria legitimidade passiva, atribuída ao ministério.
Finalmente, e diferentemente ao sustentado pelo CEMFA, a sua presença nos autos passivamente, mesmo em sede de litisconsórcio, não é automática. Com efeito, o art. 10/8º do CPTA apenas consente a intervenção de terceiros a par da parte “contra a qual é dirigido o pedido principal” se esta promover a intervenção no processo, pelo que o seu poder de intervenção carece, obrigatoriamente, de um impulso processual do demandado, através do incidente da “intervenção provocada” (art. 325º), o que não aconteceu no caso em apreço, não se justificando nos autos em litisconsórcio passivo.
Eis, em suma, os motivos que nos levam a concluir pela falta de acerto do acórdão do TCA ao reconhecer a legitimidade passiva ao CEMFA e não ao MDN, como bem tinha inicialmente asseverado o TAF.
- IV. SENTENÇA FINAL DO STA E TOMADA DE POSIÇÃO
O STA concedeu provimento ao recurso interposto pelo MDN e revogou o acórdão recorrido, negando provimento ao recurso interposto pelo CEMFA do despacho saneador do TAF e determinou que a ação prosseguisse nos seus normais trâmites apenas contra o MDN. Determina-se que as custas caberão ao CEMFA neste STA e no TCA. Deste modo, tendo em conta o exposto, considero que o STA decidiu corretamente acerca da legitimidade passiva do MDN.
- V. BIBLIOGRAFIA
CAUPERS, J. e EIRÓ, V. (2016) Introdução ao Direito Administrativo, 12ª edição, Âncora Editora;
FREITAS DO AMARAL, D. (2015, 2018) Curso de Direito Administrativo, volume I e I. 4º edição, Almedina;
OLIVEIRA, F.P. e OLIVEIRA FIGUEIREDO DIAS, J. E. (2017) Noções Fundamentais de Direito Administrativo, 5ª edição, Almedina;
REBELO DE SOUSA, M. e SALGADO DE MATOS, A. (2004) Direito Administrativo Geral, volume II, Dom Quixote.
Diana Isabel Azinheiro Guedes, Nº61162, PB12
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