Análise ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n. º 02/11, 10 de maio de 2011

Análise ao Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n. º02/11 

1. I. BREVE RELATO DO ACORDÃO 

No presente caso em análise, datado de 10 de maio de 2011, discute-se a competência da jurisdição administrativa em julgar uma apreciação de litígios que tenham por objeto a impugnação de atos praticados no exercício da função política e legislativa. 

Mais concretamente, o Sindicato dos Trabalhadores em Funções Públicas e Sociais do Centro requereu a suspensão das normas legais que determinam a diminuição dos vencimentos e dos outros abonos dos associados do requerente a partir do vencimento do mês de Janeiro de 2011, consignadas na Lei do Orçamento de Estado, nomeadamente, nos arts. 19º e ss. da Lei nº 55-A/2010 de 31 de dezembro, bem como a continuação do processamento dos vencimentos e abonos e a condenação dos requeridos em custas e procuradoria condigna, sendo que a sua é da reserva exclusiva da Assembleia da República (artº 161º al.g) da CRP). Estamos, por conseguinte, na presença de um ato legislativo inserido na função legislativa, cujo conhecimento está vedado aos tribunais administrativos (artº 4/2 al.a) ETAF- Lei N.º 13/2002, 19 de fevereiro-versão desatualizada), como irei desenvolver ao longo da presente análise. 

2. II. ENQUADRAMENTO DAS ALEGAÇÕES DO RECORRENTE 

O Sindicato dos Trabalhadores da Função Pública do Centro intentou uma providência cautelar, para suspender os efeitos do disposto nos arts.19º a 45º da Lei nº55-A/2010, argumentando acerca da suspensão das normas legais que determinam a diminuição dos vencimentos e abonos dos seus associados a partir de janeiro de 2011, consignada na Lei do Orçamento de Estado, e que, consequentemente, devem os respetivos serviços continuar a processar os mesmos, em conformidade com o quadro normativo-legal vigorante em 2010 e, por fim, requere a condenação dos requeridos em custas e procuradoria condigna. 

Afirmando a sua posição, alega que as associações sindicais não foram ouvidas aquando da criação desta normação, que os preceitos legais são materialmente inconstitucionais, que não há ofensa ao interesse público e há receio de criação de prejuízos de difícil reparação para os interesses visados a assegurar no processo. 

3. III. CONTRA ALEGAÇÕES DA AUTORIDADE RECORRIDA 

O Ministério das Finanças e da Administração Pública defende que a desaplicação da norma em causa implicaria um aumento dos custos significativo e imprevisto devido à despesa superveniente. Esta providência cautelar dificulta, podendo mesmo impossibilitar, o cumprimento de prazos do pagamento dos vencimentos a todos os trabalhadores do Ministério, a readaptação informática do processamento dos vencimentos ao quadro legal de 2010, e a reconstituição do processamento no caso antecedente constitui uma operação de elevada complexidade, sendo incompatível com o pagamento atempado de salários tendo um grande risco de execução por não distinguir por categoria, carreira, filiação em estrutura sindical, o que acarreta consequências lesivas para o interesse público. 

O Conselho de Ministros defende-se referindo o facto da jurisdição administrativa ser “absolutamente incompetente”, pelo disposto no art.4º/2 al.a) do ETAF, para apreciar litígios que tenham por objeto a impugnação de atos da função política e legislativa; mesmo que fosse competente, o STA não era um tribunal competente, pois que o Conselho de Ministros não é uma unidade orgânica, pelo que não tem serviços que apliquem as normas legais (art.24º do ETAF); a ilegitimidade do Conselho de Ministros por não ter serviços ou trabalhadores destinatários dos art.19º e ss. da LOE/2011; não há capacidade do requerimento inicial, já que as providências antecipatórias se destinam a antecipar os efeitos que se realizariam com a ação principal, ou seja, dever-se-ia ter formulado o pedido de intimação para a adoção ou abstenção de uma conduta pela Administração (artº112º nº2 al.e) do CPTA), e o pedido é o da suspensão das normas; acrescenta ainda o facto do requerente não ter designado os associados que representa, nem o caso de possível existência de mandato; também não se verifica qualquer interesse processual qualificado por parte do requerente, estando a tutela jurisdicional efetiva devidamente assegurada com a possibilidade de impugnação do ato administrativo cuja prática se pretende evitar. Acrescenta que a finalidade das providências cautelares, nos termos do artº112 CPTA, é assegurar a utilidade da sentença do processo principal, o que não ocorre no caso pois tal utilidade nunca se perderá porque o feito que alcançará é aquele que se pretende com esta providência cautelar; não há uma evidente procedência da pretensão a formular no processo principal; mesmo que tal providência não seja decretada, nada impede que se consiga o efeito pretendido; não parece que a não adoção da providência cause prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente quer que sejam reconhecidos no processo principal; não existe qualquer fumus boni iuris; os danos que resultariam para o interesse público da concessão da providência são manifestamente superiores aos que podem resultar da sua recusa. 

4. IV. SENTENÇA FINAL DO STA 

Quanto à incompetência absoluta do STA pelo referido litígio da jurisdição administrativa, refere-se o artº4º nº2 al.a) do ETAF, quanto a litígios da função politica e legislativa, sendo que o STA ressalva o facto de que não é a criação de todas as normas que cabe no conceito de função legislativa, remetendo para o art.112º da CRP, que distingue entre atos legislativos e regulamentares para esta matéria. 

No caso, o Sindicato requereu a suspensão das normas legais que determinam a diminuição dos vencimentos e abonos dos associados do requerente a partir de janeiro de 2011, consignadas na Lei do Orçamento de Estado, nos arts.19º e ss. Note-se que a elaboração do Orçamento é da reserva exclusiva da AR (artº161º al.g) da CRP), pelo que se está na presença de um ato legislativo, inserido na função legislativa, cujo conhecimento está vedado aos tribunais administrativos (artº4/2 al.a) do ETAF), sendo que o tribunal reconhece a sua falta de competência nesta temática. Tendo em cinta que os outros dois pedidos seguem nesta sequência, o STA é consequentemente incompetente para os apreciar. 

5. V. TOMADA DE POSIÇÃO 

Neste caso coloca-se a questão concreta da aplicação do princípio da separação com interdependência de poderes, como definido no art.2, 111º e 288 al.j) da CRP, sendo que, tal como o professor BLANCO  DE MORAIS refere, “cada órgão soberano se deva conter aos limites das competências que lhe são atribuídas, de modo a observar uma repartição funcional de atribuições públicas que respeite, tanto o núcleo essencial da função estadual cometida aos restantes órgãos, como a exigência  de uma não concentração nuclear de funções de competências relativas a mais de duas funções no mesmo órgão, como ainda, a existência de controlos interorgânicos que asseguram a respetiva responsabilização". Neste seguimento são destacados o critério orgânico de respeito mútuo no exercício de competências, o critério de repartição nuclear de funções, a preclusão de concentração de funções numa só constituição e a responsabilidade política mediante submissão a controlos interorgânicos. 

Os professores REBELO DE SOUSA E SALGADO DE MATOS diferenciam a vertente positiva e negativa deste preceito, sendo que segundo a primeira, exige uma estrutura orgânica funcionalmente correta do aparelho público, aferida por referência às ideias de aptidão, responsabilidade e legitimação, e pela segunda, a prevenção da concentração e do abuso do poder, mediante a divisão orgânica e o controlo mútuo dos poderes. 

Relativamente ao caso concreto acerca da separação entre administração e jurisdição, os tribunais, pela sua imparcialidade e independência, bem como pela sua composição de titulares preparados para o exercício de tal função, são considerados os órgãos com maior adequação e legitimação, que aplicam o direito ao caso concreto, aguardando passivamente que lhe tragam os conflitos, como disciplinado pelo art.202º da CRP, que estabelece uma reserva de jurisdição, funcionando com algumas exceções em que se permite a intervenção estatal, tratando-se  pois de uma reserva relativa de jurisdição, “no âmbito da qual se permite que a lei permita a órgãos administrativos que exerçam em primeiro grau poderes materialmente jurisdicional, com sujeição a posterior controlo jurisdicional”, nas palavras de REBELO DE SOUSA e SALGADO DE MATOS, denominando-se atos administrativos judicativos. Caso contrário estamos perante casos de inconstitucionalidade. A CRP não reserva a função administrativa aos órgãos administrativos, como acontece com a função jurisdicional. Os tribunais não estão habilitados a fiscalizar o mérito da atuação pública, logo a reserva da administração perante os tribunais está na parte da sua atividade que se situa para lá de vinculações legais e limites jurídicos que lhe são impostos. Trata-se da margem de livre decisão administrativa, cujo exercício, os tribunais podem controlar apenas na medida em que tenha havido uma violação de um parâmetro de conformidade jurídica. Embora tal conclusão se retire implicitamente da CRP, o art.71º do CPTA consagra-a. 

Acerca da separação entre administração e legislação, a reserva da primeira função relativamente à segunda assenta no princípio da legalidade, em que a preferência de lei assegura que atos da Administração não revoguem ou derroguem atos legislativos, sendo estes a prevalecer. Tal, assegura que a administração não realize escolhas primárias e, portanto, do domínio da função legislativa, os regulamentos são puros atos da função administrativa e não atos legislativos materiais. A questão de saber se existe uma reserva geral de exercício de função administrativa em favor da AP, oponível perante o poder legislativo, não é unanime da doutrina. A opinião maioritária é a de que não existem limites à função legislativa decorrentes de uma zona irredutível do poder administrativo. A lei pode assim assumir funções e atos administrativos da Administração, como regulamentos e interferir nos contratos públicos. Os professores REBELO DE SOUSA e SALGADO DE MATOS defendem que a inexistência de limites da função legislativa perante a Administração é incompatível com o princípio da separação de poderes, podendo fazer com que a AR interferisse na Administração no caso de um Governo minoritário ou, no caso de um Governo maioritário, este poderia exercer as suas competências administrativas integralmente por DL. A inexistência de limites à função legislativa perante a administração revelaria uma violação do princípio da separação de poderes, havendo assim uma reserva geral de administração, pelo que o Governo, como órgão superior da Administração Pública (art.182º da CRP), não pode ver o seu papel posto em causa com a intervenção da Assembleia da República. Quanto à responsabilidade política do Governo perante o PR e AR que ficaria esvaziada no primeiro caso e sem sentido no segundo. A reserva de Administração fundamenta-se no princípio da separação de poderes como comando de otimização da distribuição orgânica das funções, pelo que devido às suas características orgânico-pessoais e orgânico-institucionais, a AP é mais apta e encontra-se mais legitimada para a exercer. Nas palavras do professor FREITAS DO AMARAL, “a lei é o fundamento, o citério e o imite de toda a atividade administrativa”, apesar dos pontos de contactos entre ambas, em que o professor distingue os casos de leis que materialmente contêm decisões de caráter administrativo e os atos de administração que materialmente revestem todos os caracteres de uma lei, faltando apenas a sua forma e eficácia. 

Retomando-se a análise do caso, a minha posição vai ao encontro do entender do STA em se considerar incompetente em julgar este litígio, já que se está perante um ato legislativo exercido no âmbito da função legislativa, isto é, normas previstas na Lei do Orçamento de Estado, cuja competência para a sua aprovação está reservada à AR, sob proposta do Governo, pelo disposto nos arts. 105, 161 al.g) e 199 al.b). Sendo uma lei duplamente reforçada pela sua parametricidade material, bem como pela sua rigidez, a Lei do O.E. assinala a preponderância do Governo da fase de execução, enquanto que na fase de aprovação originária releva a vontade parlamentar, pelo que se denota aqui a relevância da função legislativa não só em termos orgânicos, como formais e materiais, quer pela referida lei quer no caso concreto. Assim, e de acordo com a posição adotada pelo STA, considero que tal ato legislativo não devia ser julgado por uma jurisdição administrativa, mesmo que seja um ato emanado de um órgão soberano com competência administrativa, como é o caso do Governo, pelo que o conhecimento para apreciar o litígio em questão está vedado aos tribunais administrativos, como definido no ETAF, nomeadamente no art.4º. Em último caso, estar-se-ia presente um litígio que caberia ao Tribunal Constitucional, nos termos da Lei de Organização, Funcionamento e Processo do Tribunal Constitucional e da CRP, nos art. 278º a 283º. 

  

6. VI. BIBLIOGRAFIA  

FREITAS DO AMARAL, D. (2015, 2018) Curso de Direito Administrativo. volume I e II. 4º edição, Almedina; 

BLANCO DE MORAIS, C. (2014) Curso de Direito Constitucional. tomo II, volume I. 1ªa edição, Coimbra Editora; 

REBELO DE SOUSA, M. e SALGADO DE MATOS, A. (2004) Direito Administrativo Geral, volume I, Dom Quixote. 

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/82bbb975455426b98025788e00378484?OpenDocument&ExpandSection=1 

Diana Isabel Azinheiro Guedes, Nº61162, PB12