Análise Acórdão - Roberta Severo Viana
Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 18 de maio de 2004
Processo n.º 269/02
Relator: Isabel Jovita
I. Enquadramento
Na sequência do Acórdão outrora analisado, de 27 de fevereiro de 2008, Processo n.º 269/02-20, que teve por objeto recurso contencioso de anulação do acto administrativo de prorrogação do contrato de concessão da Zona de Jogo do Estoril, publicado sob forma de DL n.o 275/2001, de 17/10, praticado pelo Governo, torna-se relevante, neste momento, analisar por outra perspectiva material questões também importantes acerca do mesmo caso concreto.
Na primeira publicação, cumpriu clarificar a questão do conceito indeterminado “interesse público”; Agora, a tentativa plasma-se em saber se a recorrente tem um direito subjetivo ou um interesse legalmente protegido – à luz do art 268/4 da CRP – para que possa a impugnar contenciosamente as decisões da Administração conexas com esses interesses.
A... recorre de uma decisão anterior do tribunal, na qual rejeitou o recurso contencioso por ela interposto do ato administrativo de prorrogação do contrato de concessão (DL n.o 275/2001, de 17/10), alegando a ilegitimidade da recorrente para praticar tal ato.
II. Análise e tomada de posição
A recorrente alega ser uma sociedade de direito estrangeiro com interesse no setor turístico em geral e na exploração de zonas de jogo de fortuna ou azar e, por esse motivo, teria capacidade jurídica para poder concorrer através de um concurso público de concessão para tal efeito – previsto no Decreto-Lei n.o 422/89 de 02/12 (Lei do jogo).
Entretanto, a possibilidade de abertura do concurso estava sob os poderes discricionários da Administração, podendo esta, em alternativa, optar por apenas prorrogar o contrato de concessão já existente com outra empresa.
Cumpre, primeiramente, distinguir dois principais conceitos norteadores: direito subjetivo e interesse legalmente protegido.
Considera-se direito subjetivo um poder atribuído de forma direta ou imediata ao seu titular, permitindo a afetação jurídica de um bem que prossiga um interesse próprio, podendo este exigir de todos os restantes sujeitos condutas aptas à sua satisfação, e deixando sem margem a Administração para apreciar a decisão de conceder ou não o mesmo ao particular.
Já os interesses legalmente protegidos configuram-se como posições jurídicas de vantagem que não são direitos subjetivos - gozam de um estatuto garantístico menos exigente que estes - não obrigam a Administração a decidir a favor de quem seja seu titular, proporcionando assim, direito de que esta considere sua posição no tráfego e que, eventualmente, o venha beneficiar (sempre dentro dos limites impostos pela lei).
Em contrapartida a esta distinção, o Professor Vasco Pereira da Silva afirma que a Constituição Portuguesa equipara os direitos subjetivos e os interesses legalmente protegidos e os trata como posições de vantagem dos privados perante a Administração, independentemente de qual seja a técnica legislativa. Assim, entende o direito subjetivo (conceito amplo) como a atual perspetiva da teoria da norma de proteção: sempre que uma norma se destine a proteger interesses dos privados – o indivíduo goza de um poder jurídico para impô-los de forma jurídico-objetiva perante a ordem jurídica.
No presente caso, o tribunal a quo decidiu pela ilegitimidade ativa da recorrente pois a eventual anulação do ato de prorrogação não garantiria à mesma a abertura de um novo concurso público para a celebração de contrato de concessão, dado que a Administração teria novamente um poder livre de escolha nos termos do art 10/2 do DL n.o 422/89, e desta maneira, não estaria protegida nem por um direito subjetivo, nem por um interesse pessoal, direto e legítimo.
Ora, no caso da possibilidade de abertura de um concurso, o particular não tem um direito subjetivo de que a Administração lhe conceda tal benefício, pelo contrário, tem um interesse legalmente protegido de que ela considere sua posição e que, eventualmente, o venha beneficiar. O que acontece, na prática e na realidade, é que raramente existe um direito subjetivo puro (vantagem plena/direta/imediata) atribuído ao particular, ao passo que a Administração tem um poder de discricionariedade nas suas decisões – ainda que mínima. Ao cabo, a diferença entre os conceitos acaba por se diluir, dado que pode sempre haver uma restrição ao particular por via do interesse público.
Considerando o art 268/4 da CRP, e de acordo com a decisão proferida pelo presente Acórdão, “há um interesse legalmente protegido quando a lei não protege diretamente um interesse particular, mas um interesse público que, se for corretamente prosseguido, implicará a satisfação simultânea do interesse individual; neste caso, o particular não pode exigir da Administração a satisfação do seu interesse, apenas podendo exigir-lhe que não o prejudique ilegalmente.”
A recorrente alega que se o ato de prorrogação for anulado, então poderá haver lugar a abertura de concurso público para a concessão da zona de jogo em causa ou, conforme a lei, o Governo também poderia seguir a via da negociação direta com os possíveis interessados e na sua argumentação, ambas decisões lhe seriam beneficentes.
Considero, portanto, que a supra referida não é titular de um direito subjetivo, pois não pode exigir à Administração que seja aberto novo concurso e também não tem o direito de evitar a prorrogação do prazo do contrato de concessão. Portanto, e de acordo com a decisão do tribunal, partilho da posição de que na perspectiva mais ampla do art 268/4 da CRP, por mais que a Administração goze de um poder livre de escolha, o particular não possui um mero interesse de fato, mas um interesse jurídico em obrigar a Administração a cumprir a legalidade relativamente ao ato por si praticado.
Assim, a recorrente possui um direito legítimo de que seus interesses não sejam lesados. E, realmente, há de se concordar que existe um efeito útil que possa provir da anulação do ato de prorrogação: a de não ver frustrada as suas pretensões pela Administração de maneira ilegal.
Bibliografia:
https://dre.pt/application/file/a/550739
https://dre.pt/application/conteudo/4071439
https://dre.pt/application/conteudo/626243
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/0/49e84f8be35e1cce80256ea6003cc385?OpenDocument&ExpandSection=1
MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral – Introdução e Princípios Fundamentais, Tomo I, 2a edição, Dom Quixote, Lisboa, 2006.
ROBERTA SEVERO VIANA
Nr aluno: 59553
Subturma 12
Processo n.º 269/02
Relator: Isabel Jovita
I. Enquadramento
Na sequência do Acórdão outrora analisado, de 27 de fevereiro de 2008, Processo n.º 269/02-20, que teve por objeto recurso contencioso de anulação do acto administrativo de prorrogação do contrato de concessão da Zona de Jogo do Estoril, publicado sob forma de DL n.o 275/2001, de 17/10, praticado pelo Governo, torna-se relevante, neste momento, analisar por outra perspectiva material questões também importantes acerca do mesmo caso concreto.
Na primeira publicação, cumpriu clarificar a questão do conceito indeterminado “interesse público”; Agora, a tentativa plasma-se em saber se a recorrente tem um direito subjetivo ou um interesse legalmente protegido – à luz do art 268/4 da CRP – para que possa a impugnar contenciosamente as decisões da Administração conexas com esses interesses.
A... recorre de uma decisão anterior do tribunal, na qual rejeitou o recurso contencioso por ela interposto do ato administrativo de prorrogação do contrato de concessão (DL n.o 275/2001, de 17/10), alegando a ilegitimidade da recorrente para praticar tal ato.
II. Análise e tomada de posição
A recorrente alega ser uma sociedade de direito estrangeiro com interesse no setor turístico em geral e na exploração de zonas de jogo de fortuna ou azar e, por esse motivo, teria capacidade jurídica para poder concorrer através de um concurso público de concessão para tal efeito – previsto no Decreto-Lei n.o 422/89 de 02/12 (Lei do jogo).
Entretanto, a possibilidade de abertura do concurso estava sob os poderes discricionários da Administração, podendo esta, em alternativa, optar por apenas prorrogar o contrato de concessão já existente com outra empresa.
Cumpre, primeiramente, distinguir dois principais conceitos norteadores: direito subjetivo e interesse legalmente protegido.
Considera-se direito subjetivo um poder atribuído de forma direta ou imediata ao seu titular, permitindo a afetação jurídica de um bem que prossiga um interesse próprio, podendo este exigir de todos os restantes sujeitos condutas aptas à sua satisfação, e deixando sem margem a Administração para apreciar a decisão de conceder ou não o mesmo ao particular.
Já os interesses legalmente protegidos configuram-se como posições jurídicas de vantagem que não são direitos subjetivos - gozam de um estatuto garantístico menos exigente que estes - não obrigam a Administração a decidir a favor de quem seja seu titular, proporcionando assim, direito de que esta considere sua posição no tráfego e que, eventualmente, o venha beneficiar (sempre dentro dos limites impostos pela lei).
Em contrapartida a esta distinção, o Professor Vasco Pereira da Silva afirma que a Constituição Portuguesa equipara os direitos subjetivos e os interesses legalmente protegidos e os trata como posições de vantagem dos privados perante a Administração, independentemente de qual seja a técnica legislativa. Assim, entende o direito subjetivo (conceito amplo) como a atual perspetiva da teoria da norma de proteção: sempre que uma norma se destine a proteger interesses dos privados – o indivíduo goza de um poder jurídico para impô-los de forma jurídico-objetiva perante a ordem jurídica.
No presente caso, o tribunal a quo decidiu pela ilegitimidade ativa da recorrente pois a eventual anulação do ato de prorrogação não garantiria à mesma a abertura de um novo concurso público para a celebração de contrato de concessão, dado que a Administração teria novamente um poder livre de escolha nos termos do art 10/2 do DL n.o 422/89, e desta maneira, não estaria protegida nem por um direito subjetivo, nem por um interesse pessoal, direto e legítimo.
Ora, no caso da possibilidade de abertura de um concurso, o particular não tem um direito subjetivo de que a Administração lhe conceda tal benefício, pelo contrário, tem um interesse legalmente protegido de que ela considere sua posição e que, eventualmente, o venha beneficiar. O que acontece, na prática e na realidade, é que raramente existe um direito subjetivo puro (vantagem plena/direta/imediata) atribuído ao particular, ao passo que a Administração tem um poder de discricionariedade nas suas decisões – ainda que mínima. Ao cabo, a diferença entre os conceitos acaba por se diluir, dado que pode sempre haver uma restrição ao particular por via do interesse público.
Considerando o art 268/4 da CRP, e de acordo com a decisão proferida pelo presente Acórdão, “há um interesse legalmente protegido quando a lei não protege diretamente um interesse particular, mas um interesse público que, se for corretamente prosseguido, implicará a satisfação simultânea do interesse individual; neste caso, o particular não pode exigir da Administração a satisfação do seu interesse, apenas podendo exigir-lhe que não o prejudique ilegalmente.”
A recorrente alega que se o ato de prorrogação for anulado, então poderá haver lugar a abertura de concurso público para a concessão da zona de jogo em causa ou, conforme a lei, o Governo também poderia seguir a via da negociação direta com os possíveis interessados e na sua argumentação, ambas decisões lhe seriam beneficentes.
Considero, portanto, que a supra referida não é titular de um direito subjetivo, pois não pode exigir à Administração que seja aberto novo concurso e também não tem o direito de evitar a prorrogação do prazo do contrato de concessão. Portanto, e de acordo com a decisão do tribunal, partilho da posição de que na perspectiva mais ampla do art 268/4 da CRP, por mais que a Administração goze de um poder livre de escolha, o particular não possui um mero interesse de fato, mas um interesse jurídico em obrigar a Administração a cumprir a legalidade relativamente ao ato por si praticado.
Assim, a recorrente possui um direito legítimo de que seus interesses não sejam lesados. E, realmente, há de se concordar que existe um efeito útil que possa provir da anulação do ato de prorrogação: a de não ver frustrada as suas pretensões pela Administração de maneira ilegal.
Bibliografia:
https://dre.pt/application/file/a/550739
https://dre.pt/application/conteudo/4071439
https://dre.pt/application/conteudo/626243
http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/0/49e84f8be35e1cce80256ea6003cc385?OpenDocument&ExpandSection=1
MARCELO REBELO DE SOUSA/ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Direito Administrativo Geral – Introdução e Princípios Fundamentais, Tomo I, 2a edição, Dom Quixote, Lisboa, 2006.
ROBERTA SEVERO VIANA
Nr aluno: 59553
Subturma 12
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