Análise do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14 de Dezembro de 2011, Processo 0544/10

O acórdão presente segue no contexto de recurso de revista excepcional do Ministério da Educação do acórdão do Tribunal Administrativo Central do Norte (doravante, TAC Norte), que julgou procedente a acção, anulando o acto impugnado (aplicação de uma pena disciplinar de demissão do autor por falta de assiduidade).

 Antes de mais, cabe aqui expor melhor o caso. Ao autor, professor do 1.º ciclo do ensino básico, por fundamento em falta de assiduidade, foi instaurado um procedimento disciplinar, tendo sido proposta a aplicação da pena. Está como facto provado que o acto administrativo de aplicação da pena disciplinar de demissão foi praticado no dia 29 de Abril de 2005, pelo Secretário de Estado Adjunto e da Educação (idem, SEAE) ao abrigo da competência delegada pela Ministra da Educação presente no Despacho n.º11530/2005 (2.ª Série) . O autor, porém impugnou o acto administrativo com fundamento em vício de 1 incompetência, uma vez que, de acordo com o art. 116.º/3 do Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário (idem, ECD) aprovado pelo Decreto-Lei n.º139-A/90 , a aplicação de penas exclusivas é da competência do Ministro da Educação, não podendo ser delegada ao SEAE uma vez que este não tem competências próprias (art. 9.º do Decreto-Lei n.º 79/2005 de 15 de Abril, idem, LOG05). Outro dos fundamentos evidenciados, foi a suposta ilegalidade da delegação, uma vez que não cumpre o requisito da especificidade previsto no art. 37.º/1 do Código de Procedimento Administrativo (idem, CPA91¹).

A sentença na primeira instância, proferida no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, considerou que não se verificavam os vícios imputados ao acto, julgando a acção como improcedente. O autor interpôs recurso para o TAC Norte, onde foi julgado como procedente, uma vez que considera que a competência delegada no SEAE tratava-se de uma competência exclusiva da Ministra e que este, para além de não ter competência própria, não pode aplicar a pena em causa. Isto porque, a lei habilitadora, não lhe confere tais poderes, pois os serviços de Inspecção-Geral da Educação (idem, IGE) têm como atribuições desenvolver a acção disciplinar em serviços e organismos do Ministério em causa, não tendo a atribuição de aplicar penas disciplinares.

Devemos desenvolver algumas matérias cruciais de forma a compreender a fundamentação do STA.

Primordialmente, a delegação de poderes, nas palavras de PAULO OTERO “ é o acto através da qual um órgão (delegante) exerce a faculdade legal de permitir que outro órgão ou agente (delegado) pratique um ou vários actos jurídicos sobre competência normalmente atribuída por lei ao primeiro com a possibilidade de não ser por ele exercida em termos exclusivos (poderes delegáveis)”² . Com tal definição, podemos compreender que a delegação de poderes envolve três requisitos principais para que seja possível:

1. Respeitante aos sujeitos, a delegação só é possível com a existência de dois órgãos (podendo ser da mesma pessoa colectiva pública ou de pessoas colectivas públicas diferentes), ou de um órgão e um agente das mesma pessoa colectiva pública;

2. A necessidade de uma lei de habilitação, isto é, uma lei que preveja expressamente a possibilidade de um órgão delegar noutro (órgão ou agente) os poderes que lhe são titulares. Não esquecemos que a competência de um agente é irrenunciável e inalienável (art. 111.º/2 da CRP e art. 35.º/1 do CPA91), sendo a delegação de poderes uma excepção que tem de estar prevista na lei;

3. Finalmente, é necessário o acto de delegação propriamente dito, onde o delegante concretiza a delegação de poderes no delegado.

Analisando, agora o caso em questão, sabemos que se trata da delegação do poder de aplicar penas disciplinares da Ministra da Educação no SEAE, mas será a Ministra da Educação um órgão? E quanto ao SEAE, um órgão ou um agente? 

Um órgão é um centro de imputação de poderes, onde se manifesta a vontade da pessoa colectiva³, isto é, são instituições e/ou indivíduos⁴ que detêm determinadas competências que, através delas expressam a vontade da pessoa colectiva. Como se sabe, um Ministro é titular de diversas competências próprias na orientação do seu ministério, atribuídas por lei⁵, e, como tal, é um órgão individual no órgão colegial que é o Governo. Quanto ao Secretário de Estado, diz-nos o art. 9.º/1 da LOG05 que estes não têm competência própria, exceptuando-se no que se refere aos respectivos gabinetes, exercendo as competências que lhe sejam delegadas, podendo subdelegar. Estaremos então diante de um órgão? 

Os Secretários de Estado e o subsecretário de Estado não dispõem de competência própria, excepto no que se refere aos respectivos gabinetes, e exercem, em cada caso, a competência que neles seja delegada pelo Primeiro-Ministro ou pelo Ministro respectivo, com possibilidade de conferir poderes de subdelegação. Posto isto, não se vê que o SEAE seja um órgão, uma vez que, mesmo exprimindo a vontade da pessoa colectiva quando haja uma delegação, não é titular da competência.

Quanto ao segundo requisito, a lei habilitadora, verifica-se pelo n.º 9/1 da LOG05, que tanto a Ministra é habilitada a delegar as suas competências no SEAE, como a este podem ser delegadas as competências da Ministra. Conclui-se a sua verificação, nos termos do artigo 111.º/2 da CRP e do artigo 35.º/1 do CPA91. 

Finalmente, e tendo em conta o terceiro requisito, verifica-se, no Despacho anteriormente referido, as competências delegadas no SEAE pela Ministra, preenchendo o requisito em causa. 

Porém, a questão de saber se, no leque de competências delegadas, se encontra a competência de aplicar penas disciplinares, e a de saber se tal competência poderá ser delegada, ainda não está resolvida.

Segundo o TAC Norte, pelo facto da competência ser exclusiva da Ministra e o SEAE não ter competências próprias, tal não poderá ser delegada. Contrariamente, o STA pronunciou-se no sentido de não haver um impedimento à delegação caso estejamos diante de uma competência exclusiva. Seguimos o entendimento do acórdão em questão. Na verdade, não se figura impeditivo à delegação o facto de a competência ser exclusiva, até porque não se está a transferir a sua titularidade, apenas o seu exercício⁶. Note-se que o legislador, no Código de Procedimento Administrativo de 2015 , definiu que não poderá ser alvo da delegação: a globalidade dos poderes do delegante, os poderes que possam ser exercidos sobre o próprio delegado e os poderes que estejam fora da competência territorial (art. 45.º). 

Finalmente, estará a competência de aplicar penas disciplinares abrangida nos poderes delegados ao Secretário Estado? O Despacho diz-nos que foi delegada a competência para decidir acerca dos assuntos relativos à Inspecção-Geral da Educação (1.1.b)). No fundo, o IGE tem como objectivo a fiscalização do sistema educativo, fazendo parte das suas competências a instauração de processos disciplinares (art. 6.º, alínea e) da Lei Orgânica da Inspecção-Geral da Educação , tendo de ser posteriormente aprovado, ou seja, aplicado, pela Ministra da Educação nos termos do artigo 116.º/3 dos ECD. 

Por conseguinte, não nos identificamos com a posição do TAC Norte, que considera que a competência delegada é insuficiente para a aplicação de penas disciplinares. A delegação tanto poderá ser ampla, quando delega uma grande parte dos seus poderes, como restrita, caso delegue uma pequena parcela deles, sendo admissível em ambos os casos. Estando diante de uma competência ampla e genérica a favor do delegante, que foi feita positivamente. Por tal, e seguindo o entendimento do STA, não houve incompetência para o acto em causa, sendo a delegação válida, dentro dos limites da lei. 

¹ Uma vez que na altura do acórdão em questão estava em vigor o CPA de 1991, irá ser esse - e não no CPA de 2015 agora em vigor - em que nos iremos basear.

² Paulo Otero; O Poder de Substituição em Direito Administrativo: enquadramento dogmático - constitucional; vol. II, Lex, Lisboa, 1995;

³ Neste sentido, João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 10.ª Edição, Âncora Editora, Lisboa, 2009;

⁴ À cerca da querela em torno da natureza dos órgãos das pessoas coletivas ver, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 4.ª Edição, Almedina, , Coimbra, 2018;

⁵ Lê-se no artigo 7.º/1 da LOG05: “ Os ministros possuem a competência própria que a lei lhes atribui e a competência que, nos termos da lei, lhes seja delegada pelo Conselho de Ministros ou pelo Primeiro-Ministro”

⁶ Neste sentido, Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 4.ª Edição, Almedina, , Coimbra, 2018;

Legislação:

- Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, disponível em https://dre.pt/home/-/dre/411815/details/maximized;

- Lei Orgânica do XVII Governo Constitucional, disponível em https://dre.pt/pesquisa/-/search/547070/details/maximized;

- Despacho 11530/2005, de 23 de Maio, disponível em https://dre.tretas.org/dre/186032/despacho-11530-2005-de-23-de-maio;

- Lei Orgânica da Inspecção-Geral da Educação, disponível em https://dre.pt/pesquisa/-/search/668484/details/maximized;

- Código de Procedimento Administrativo de 1991, disponível em https://dre.pt/web/guest/pesquisa/-/search/316935/details/normal?p_p_auth=N9EsONqT;

- Código de Procedimento Administrativo de 2015, disponível em https://dre.pt/home/-/dre/66041468/details/maximized?p_auth=a0a2asGQ;

Bibliografia:

- DIOGO FREITAS DO AMARAL, Curso de Direito Administrativo, vol. I, 4.ª Edição, Almedina, , Coimbra, 2018;

- PAULO OTERO; O Poder de Substituição em Direito Administrativo: enquadramento dogmático - constitucional; vol. II, Lex, Lisboa, 1995;

-  JOÃO CAUPERS, Introdução ao Direito Administrativo, 10.ª Edição, Âncora Editora, Lisboa, 2009.

João Maria Falcão de Carvalho, n.º 61382, 2.º Ano, Turma B,  Subt.12.