Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo 21-02-2019

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo

Processo: 01586/14.8BELRA-A 0387/18

Data: 21-02-2019

I. Síntese

    O seguinte acórdão reflete a problemática da distinção entre Administração direta e indireta do Estado. Mais concretamente versa sobre o Instituto dos Registos e do Notariado, e o debate em torno da sua natureza enquanto um verdadeiro Instituto Público com personalidade jurídica, pertencente à administração indireta. A decisão do Tribunal vem esclarecer neste âmbito se é o Instituto que tem legitimidade para ser demandado em ação para efetivação de responsabilidade civil extracontratual, pela prática de atos ilícitos pelos seus funcionários, ou o próprio Estado.

    Primeiramente a alegação da S.A, vem no sentido de contrariar a ação administrativa comum para efetivação de responsabilidade civil extracontratual, de absolver da instância o Estado Português. Para tal, argumentou a favor da segurança jurídica, que a personalidade e qualidade de pessoa coletiva derivam apenas da lei. É essa personalidade jurídica que leva à capacidade judiciária passiva, e a lei apenas excetua a extensão desta a entidades como os Ministérios (10º/2). E no caso de uma ação de responsabilidade por atos ilícitos de funcionários públicos, não há nenhuma norma que estende a capacidade judiciária passiva, a entidades da Administração do Estado sem personalidade jurídica.

     No caso concreto, não existe uma norma legal que confira personalidade jurídica ao Instituto Público e para ter a natureza de Instituto Público era essencial que os “serviços e fundos das entidades referidas no artigo 2º sejam dotados de personalidade jurídica” (LQIP). Além disso, na sua criação têm de ter a necessidade de personalidade jurídica e a consequente ausência de poder de Direção do Governo, para a prossecução das atribuições em causa.

    A conclusão retirada pela S.A é a de que o instituto apenas tem autonomia administrativa, carecendo no entanto de personalidade jurídica e de autonomia financeira e patrimonial. Sendo que nem atribuiu ao Conselho Diretivo poder de representação externa e judicial, pelo que a ação de responsabilidade civil, extracontratual, por atos ilícitos, terá de ser feita ao Estado, enquanto parte passiva.

    O Ministério Público, do lado do Estado Português, começou por argumentar que sendo o Instituto de Registos e de Notariado uma pessoa coletiva, era a este que cabia a legitimidade passiva. O acórdão que anteriormente tinha negado a posição da S.A, fundamentou a sua decisão, no  DL n° 148/2012, de 12/7, que estabelece a missão e atribuições desse Instituto, afirmando que este está integrado na administração indireta do Estado e é dotado de autonomia administrativa (n.º 1) e que prossegue atribuições do Ministério da Justiça, sob tutela e superintendência do respetivo ministro (n.º 2). A autonomia administrativa deriva da personalidade jurídica e pressupõe que o Instituto Público é um ente autónomo do Estado.

    Seguidamente, a S.A contra argumenta que por o Instituto Público ter autonomia administrativa, não implica que este tenha personalidade jurídica, mais uma vez referindo que o Conselho Diretivo nem sequer tem poderes de representação externa dados pelos Estatutos.

    Para contrariar o seu ponto o Tribunal seguiu o seguinte raciocínio: os Institutos Públicos estão incorporados no Estado e fazem parte da Administração Indireta, exercendo as suas funções com uma maior ou menor autonomia, mas não são o Estado, são pessoas coletivas distintas dele, embora com sujeição aos poderes de superintendência e tutela do Estado. Logo, têm personalidade jurídica, enfatizada ainda pela LQIP, que afirma que se uma pessoa coletiva pertence à administração indireta é sempre dotada de personalidade jurídica e de autonomia administrativa.

    Concluindo, o Instituto Público de Registo e Notariado pertence à administração indireta do Estado, pois atua no interesse do Estado, por entes dotados de personalidade jurídica, em nome próprio e através de órgãos próprios, logo tem personalidade jurídica. Tudo isto é provado pela sua Lei Orgânica, que expressamente refere, que o mesmo integra a administração indireta sobre a superintendência e tutela do Ministro da Justiça, e consequentemente, tem personalidade jurídica. Também é deduzível a mens legislatoris de ser um Instituto Público, pelo facto de a lei Orgânica ter sido aprovada pela LQIP e dos seus órgãos corresponderem aos previstos na mesma lei-quadro para os Institutos públicos.

    Por fim, a LQIP estabelece que o Conselho Diretivo tem de constituir mandatário do Instituto, e que cabe ao seu presidente representar o instituto em juízo ou na prática de atos jurídicos, logo existe uma norma legal atributiva de competência para representação judicial do instituto.

   A decisão final do Supremo Tribunal Administrativo, dá assim razão ao Estado e considera que é o Instituto dos Registos e do Notariado, que tem legitimidade para ser responsabilizado pelos atos ilícitos dos seus funcionários.

II. Tomada de posição

    À partida a posição da S.A é legítima, visto que de facto não há uma previsão legal que atribua expressamente personalidade jurídica ao Instituto, e de facto o mesmo não tem autonomia financeira e patrimonial, o que fará parecer que o Instituto pertence à administração direta do Estado, e que não é por isso, um verdadeiro Instituto. No entanto, se virmos a questão mais aprofundadamente, torna-se claro que o Instituto dos Registos e Notariado pertence à administração indireta do Estado e tem personalidade jurídica. Deste modo, irei primeiramente esclarecer a diferença entre administração direta e indireta e de seguida proceder a uma definição de Institutos públicos, enquanto entidades da administração indireta.

     Ora, a administração indireta do Estado, no seu sentido objetivo, é uma atividade realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa ou de autonomia administrativa e financeira. E subjetivamente, trata-se de um conjunto de entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa ou administrativa e financeira, uma atividade administrativa destinada à realização dos fins do Estado.

    Já a administração direta do Estado e de uma forma mais sucinta, é a atividade exercida por serviços integrados na pessoa coletiva Estado. Esta compreende os serviços não personalizados do estado (direções gerais e direções de serviços) e os poderes hierárquicos ou de direção do Governo sobre este sector traduzem-se na emissão de ordens ou injunções.

    Com esta informação, conseguimos desde já perceber que as características e os fins deste Instituto Público fogem muito do conceito de administração direta, não sendo sequer discutível a sua natureza de administração indireta, visto que da Lei Orgânica do Instituto resulta expressamente que este a integra. Além disso, e ao contrário do que foi alegado pela S.A, concluímos que a autonomia administrativa basta, para que uma entidade seja considerada pertencente da administração indireta do Estado, não sendo condição necessária a existência de uma autonomia patrimonial e financeira.

    Quanto aos Institutos públicos, estes são pessoas coletivas públicas de tipo institucional, criadas para assegurar o desempenho de determinadas funções administrativas de carácter não empresarial, pertencentes ao Estado ou a outra pessoa coletiva pública.

    Focando apenas na necessidade de o Instituto dos Registos e Notariado ter personalidade jurídica, retirada do facto de ser uma “pessoa coletiva pública”, que é a questão colocada pela S.A, vemos que não obstante de estar consagrado no artigo 3º nº1 da LQIP, a necessidade de o Instituto Público ter personalidade jurídica, não significa que esta tenha de lhe ser atribuída expressa e diretamente por lei. Como afirma o Tribunal, é deduzível a sua personalidade jurídica pelo simples facto de este integrar a administração indireta e por ter uma autonomia administrativa.

    Concordo assim com a decisão final tomada pelo Tribunal, logo o Instituto dos Registos e Notariado é que irá responder pela prática de atos ilícitos dos seus funcionários.

LQIP- Lei Quadro dos Institutos Públicos

III. Bibliografia

Morais, C. B. (2012). Curso de Direito Constitucional, Tomo I (2º). Coimbra: Coimbra Editora

Amaral, D. F. (1986). Curso de Direito Administrativo (1º, Vol. I). Coimbra: Edições Almedina S.A

Madalena Proença Nunes, nº 61068