ACORDÃO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO (ANÁLISE)

Processo: 0182/09

Data do Acórdão: 27-05-2009

I.      CONTEXTO

O presente Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 27/05/2009, relativo ao processo número 0182/09, releva para o estudo, em sede de Direito Administrativo, dos poderes de superintendência e de tutela governamentais que constituem uma característica fundamental da Administração Indireta do Estado, neste caso, relativamente a uma Entidade Pública Empresarial (E.P.E.).

O Acórdão em análise resultou de um recurso, para o STA, interposto por um médico gastroenterologista (A), do acórdão do TCA Sul, de 15-10-2008, o qual julgou improcedente o recurso contencioso do despacho da Ministra da Saúde, de 16/09/2000, que negava provimento ao recurso hierárquico interposto de um despacho do Inspetor-Geral de Saúde, no qual se determinava a reposição, pelo recorrente, da quantia de 7.998.509.00 escudos, no âmbito de um “Acordo de Prestação Funcional Extraordinário no âmbito da Gastroenterologia”.

A fundamentação para o recurso, como será analisado no ponto III com mais detalhe, passa pela alegação de três vícios, a saber: vício de incompetência, vício de falta de fundamentação e vício de ilegalidade.

II.    FACTOS

O STA, dá como matéria de facto que A, o recorrente, médico da especialidade de gastrenterologia, na sequência de um “Acordo de Prestação Funcional Extraordinário no âmbito da Especialidade de Gastrenterologia”, durante um determinado período de tempo, 01-06-94 a 27-11-97, e dentro do seu horário de trabalho num Hospital E.P.E. efetuou exames da sua especialidade como prestador de um serviço de natureza privada. Tais exames foram efetuados com a colaboração de diferente pessoal de enfermagem e auxiliar e de um médico interno de especialidade sem prévia indicação e elaboração da lista de colaboradores conforme se previa no acordo outorgado. Na sequência disto o mesmo foi remunerado pelos dois serviços desempenhados, ou seja, na qualidade de funcionário público e prestador de um serviço de natureza privada.

Inicialmente, foi punido, pelo Inspetor Geral de Saúde, com a sanção de inatividade por 90 dias, com suspensão durante 2 anos, e obrigado a repor a quantia que havia ganho em excesso e, posteriormente, a sanção veio a ser reduzida, mantendo-se, contudo, a obrigação de A repor a quantia monetária.

O recorrente, inconformado, interpôs recurso hierárquico, o qual foi objeto, a 18-10-99, do parecer da Consultora Jurídica.  Como consta no texto do acórdão, com os pareceres de concordância da Secretária-Geral Adjunta e da Secretária-Geral, em 16-9-2000, a Ministra da Saúde exarou o despacho recorrido, negando provimento ao recurso.

III.  ALEGAÇÕES

O recorrente (A) alega que as atividades que realizou foram no âmbito do “Acordo de Prestação Funcional Extraordinário no âmbito da Especialidade de Gastrenterologia”, contrapondo a entidade recorrida que a permissão para o exercício de atividades privadas se reportava somente ao período apos o seu horário de trabalho. Nas alegações apresentadas ao recurso do STA, o recorrente limita-se a sublinhar os vícios que já havia imputado ao ato recorrido persistindo que o acórdão recorrido incorreu nas mesmas ilegalidades.

IV.  DECISÃO DO STA

O STA decidiu por negar todos os vícios alegados existirem pelo recorrente, como será abordado com mais detalhe no ponto V. Assim, acorda em negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

V.    TOMADA DE POSIÇÃO (CONCLUSÃO)

Importa, primeiramente, clarificar alguns aspetos relativamente a matéria de Direito Administrativo, dado que, um dos institutos da apreciação do presente acórdão prende-se na ligação de matérias.

Para começar, o que é a Administração Indireta do Estado? A Administração Pública (AP) tem como fim último a satisfação do interesse público. Porém, o Estado não é a única pessoa que, atualmente, prossegue a realização das necessidades coletivas e o interesse público. Como sabemos, o Estado prossegue uma grande multiplicidade de fins, sendo que, ao longo dos últimos anos, esses mesmos fins e atribuições têm-se vindo a acumular e estão cada vez mais complexos e diversificados. A administração indireta existe em resultado do alargamento crescente das funções do Estado e da vida administrativa. Assim, há, dentro do Estado, serviços que desempenham as suas funções com autonomia, estes são serviços do Estado, mas não dependem diretamente das ordens do Governo, estão autonomizados e possuem os seus próprios órgãos de direção ou de gestão, possuindo ainda personalidade jurídica: são sujeitos distintos do Estado.

Nas palavras do professor Freitas do Amaral, de um ponto de vista subjetivo, a Administração Indireta do Estado define-se como “o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, uma atividade administrativa destinada à realização de fins do Estado”. Segundo o mesmo autor, do ponto de vista material, seria definida como “uma atividade administrativa do Estado, realizada, para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa ou financeira”.

No caso que encontramos no Acórdão em análise está em causa uma E.P.E., estas fazem parte da Administração Estadual Indireta. As E.P.E.’s são pessoas coletivas públicas, ou seja, possuem personalidade jurídica pública, sob a forma de empresas. Durante o litígio aqui em causa, sobre as E.P.E.’s e, em geral, sobre o setor empresarial do Estado, vigorava o Decreto-Lei (DL) nº 558/99, de 17 de Dezembro.

Cumpre de seguida analisar a posição da Ministra da Saúde e do Inspetor-Geral de Saúde, em relação ao Hospital E.P.E. Os Ministros integram o Governo, sendo que, este é o órgão, do ponto de vista administrativo, principal da administração central.

No que diz respeito ao Inspetor-Geral, este é um órgão da Inspeção-Geral dos Serviços e Saúde (IGSS), como postula o artigo 4º/1 do DL nº 312/87, de 18 de Agosto, que se encontrava vigente na altura do pleito. O mesmo diploma estabelece, no artigo 1º/1, que a IGSS é um órgão do Ministério da Saúde. Assim sendo, podemos afirmar que a IGSS também faz parte da Administração Direta e Central do Estado.

Passamos agora a analisar os vícios que o recorrente alega existirem:

     a) Vício de incompetência. A sanção em causa foi aplicada pelo Inspetor-Geral do IGSS. O STA começa por referir o artigo 2º/1 do DL nº 19/88, de 21 de Janeiro, que determina que “Os hospitais são pessoas coletivas de direito público, dotadas de autonomia administrativa e financeira, sem prejuízo do disposto no artigo seguinte”. O artigo seguinte refere a superintendência e a tutela que o Ministro da Saúde exerce sobre os hospitais, sendo destacado o número 3 do artigo 3º que atribui ao Ministro da Saúde a competência para “ordenar inspeções e inquéritos ao funcionamento dos hospitais”. A existência de tutela e superintendência na Administração Indireta do Estado é uma exigência constitucional, ao abrigo do artigo 199º, alínea d), CRP. A relação de superintendência confere, segundo o autor João Caupers, Governo poderes de definir os objetivos e orientar a atuação, neste caso, da E.P.E. Por sua vez, segundo o mesmo autor, a tutela implica que os atos praticados pelos órgãos da E.P.E se encontrem sujeitos à interferência do Governo, com o propósito de assegurar a legalidade ou o mérito dos primeiros.

Podemos retirar do mencionado artigo 3º/3  o Ministro da Saúde pode ordenar inspeções e inquéritos ao funcionamento dos hospitais, e, no caso de serem detetadas irregularidades, este poderá desencadear os processos disciplinares necessários, cabendo-lhe, de igual modo, impor a sanção final. Para este efeito, intervém a IGSS, um órgão fiscalizador e disciplinar que exerce a sua ação “em todos os serviços e estabelecimentos dependentes do Ministério da Saúde ou sujeitos à sua tutela” (artigo 1º/2 DL nº 312/87, de 18 de Agosto). Nos termos da alínea e) do artigo 6º/2 do mesmo diploma, a competência para aplicar a sanção em causa pertence ao Inspetor-Geral.

Pensamos que o STA decidiu corretamente relativamente a um potencial vício de incompetência do ato.

b) Vício de falta de fundamentação do ato. Esta matéria será estudada em maior detalhe no segundo semestre. Por agora compete referir que, de acordo com o artigo 124º do Código de Procedimento Administrativo (CPA) de 1991  há atos que devem ser obrigatoriamente acompanhados de fundamentação, entre os quais os que decidam de reclamação ou recurso, que é o caso que verificamos no presente Acórdão. Os requisitos para a fundamentação encontram-se presentes no CPA onde consta que “a fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato”. Pela razão de esta matéria ainda não ter sido lecionada não é possível concluirmos se o STJ tomou a decisão correta.

c) Vício de ilegalidade, nomeadamente erro nos pressupostos de facto e de direito e violação dos princípios de desburocratização, eficiência e boa-fé. Como foi explicado na secção II, a sanção é aplicada porque A, durante o período de trabalho como funcionário público, exercia as mesmas funções enquanto privado, pelo que nesse período foi remunerado em excesso. Assim sendo, e apesar de uma cláusula do acordo permitir, excecionalmente, que os exames fossem realizados durante as horas normais de trabalho, podemos concluir que A agiu de má-fé pelo que o seu comportamento é censurável. Contudo, o mesmo não pode ser dito relativamente à AP pois esta somente exigiu a reposição dos pagamentos feitos em excesso a A. Aqui poderíamos recorrer ao disposto no artigo 473º do Código Civil (CC), relativamente ao enriquecimento sem causa, uma vez que a A recebeu duas vezes pelo seu trabalho já remunerado enquanto profissional público. 

d) Princípio da desburocratização e eficiência. Este encontra-se atualmente previsto no artigo 5º/2, CPA (artigo 10º, CPA em 1991). Este princípio, como referem Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, atua em duas vertentes, sobre a estruturação administrativa e sobre o procedimento administrativo. Em relação ao primeiro, “contra-indica estruturas desnecessariamente complexas, duplicações de atribuições ou competências, distanciamento excessivo entre as entidades administrativas e os particulares e entre os órgãos de instrução e de decisão e os seus destinatários”. Em relação ao segundo, obsta a procedimentos administrativos longos, lentos e formalizados, e, por estes motivos, não apropriados para a adoção de decisões eficientes. No caso concreto, não parece haver motivos para a invocação que A faz a este princípio, uma vez que, como afirma o STA, a exigência de reposição do que foi excessivamente pago “não se traduz em qualquer procedimento burocrático”.

           

Concluímos a análise ao Acórdão do STA, de 27/05/2009, relativo ao processo nº 0182/09 afirmando que o STA decidiu corretamente ao negar provimento ao recurso, uma vez que a atuação de A se traduz numa violação do princípio da boa-fé. Neste sentido, A deve restituir o montante que recebeu em excesso durante o período em que vigorou o acordo entre si e o Hospital E.P.E., por via de enriquecimento sem causa, conforme o artigo 473º CC.

Ana Lúcia Campos / 2.ºB, Subturma 12 / Número 61092

Bibliografia: 

Acordão: http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/6e5cab66d1efa5c0802575c9004c24f4?OpenDocument&ExpandSection=1

AMARAL, Diogo Freitas Do, “Manual de Direito Administrativo”, Volume I, 4ª edição, Almedina, 2016

CAUPERS, João, “Introdução ao Direito Administrativo”, 10ª edição, Ancora Editora, 2009

SOUSA, Marcelo Rebelo e MATOS, André Salgado; “Direito Administrativo Geral - Introdução e Princípios Fundamentais”; Tomo I; 2ª edição, 2004