Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo Processo nº0888/16, de 12-04-2018 - Análise por Diogo Guerreiro nº61081
Acórdão do Supremo Tribunal
Administrativo Processo nº0888/16, de 12-04-2018
Abreviaturas
AMP – Área Metropolitana do Porto
CRP – Constituição da República
Portuguesa
CPA – Código do Procedimento
Administrativo
CPA/91 - Código do Procedimento
Administrativo de 1991
JMP – Junta Metropolitana do Porto
MP – Ministério Público
TAF/P – Tribunal Administrativo e Fiscal
do Porto
TCA/N – Tribunal Central Administrativo
Norte
STA – Supremo Tribunal Administrativo
I-
Das
Partes Envolvidas no Litígio : Breve relato do acórdão
O MP , junto do TAF/P, a 07 de Julho de 2011,
intentou uma ação administrativa especial para impugnação do ato contra a AMP,
e os contrainteressados, nomeadamente, a JMP, o Presidente da Comissão
Executiva Metropolitana do Porto, o 1º Vice-Presidente da Comissão Executiva do
Porto, assim como o 2º Vice-Presidente
da Comissão Executiva do Porto, peticionando a declaração de nulidade da
deliberação de 29/01/2010 da JMP, quanto aos seguintes pontos da
deliberação:
- Delegar no órgão constituído pelo Presidente
e pelos dois vice-presidentes da JMP, de acordo com a parte final do art nº13/2
da Lei 46/2008, de 27 de Agosto, a
autorização de realização de despesas e o respetivo pagamento para os contratos
até ao montante de 206.000,00€, e a abertura dos competentes procedimentos
concursais, nos termos do CCP, Decreto-Lei nº18/2008, de 29 de Janeiro.
- Delegar no Presidente da Comissão Executiva
Metropolitana do Porto:
a) A autorização de realização de
despesas e o respetivo pagamento para os contratos até ao montante de
75.000,00€ e abertura dos respetivos procedimentos, nos termos do CCP.
b) A realização de despesas correntes
que se enquadrem no âmbito de despesas necessárias e imprescindíveis ao regular
a norma de funcionamento dos serviços da Área Metropolitana do Porto.
O TAF/P julgou a ação metropolitana do porto a
12 de julho 2012 como objeto de impugnação. Inconformado, o Recorrido AMP,
recorre ao TCA/N que, por acórdão de 18 de março de 2016, negou provimento ao
recurso e manteve a decisão recorrida, julgando ainda improcedente a matéria de
exceção. De novo inconformada, a AMP recorre ao STA.
II-
Das
Questões de Direito a Decidir
Neste acórdão, colocam-se essencialmente duas
questões:
- Por um lado, a apreciação da questão
relativa à impugnabilidade da deliberação objeto de pretensão invalidatória na
presente ação.
- Por outro lado, a análise do mérito do
recurso no segmento em que no mesmo se impugna o juízo feito pelo TCN/N de confirmação
e manutenção do juízo de procedência da pretensão anulatória, deduzida pelo MP
que havia sido firmado na decisão do TAF/P, que considerou não existir uma
norma habilitante que autorizasse ou permitisse a emissão do ato de
delegação de poderes .
Cabe-nos a nós, no âmbito do programa da
Cadeira de Direito Administrativo, analisar a questão da existência de uma
norma habilitante que permitisse a delegação de poderes, e determinar se a JMP,
tinha poderes para proceder a uma tal delegação.
Antes de analisar a existência de tal norma
habilitante, parece-nos importante definir o conceito de delegação de poderes.
De acordo com o professor Freitas do Amaral, a
delegação de poderes é o ato pelo qual um órgão da Administração
Pública, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite,
de acordo com a lei, que outro órgão ou agente, pratique atos administrativos sobre a mesma
matéria. Isto resulta do artigo nº 44/1 do CPA, e anteriormente, resultava do
art nº35 do CPA/91.
O professor Freitas do Amaral ainda prevê a
existência de três requisitos relativamente à delegação de poderes. Em
primeiro lugar, a lei deve prever expressamente a faculdade de um órgão delegar
poderes noutro: a chamada lei de habilitação. Este princípio surge no
respeito pelo artigo nº 111/2 da CRP sob a epigrafe “separação e
interdependência”. É necessária a existência de dois órgãos, ou de um órgão e
um agente, da mesma pessoa coletiva, ou de dois órgãos de pessoas coletivas
públicas distintas – a chamada delegação intersubjetiva, como afirma André
Salgado Matos. Por fim, é necessária a prática do ato de delegação propriamente
dito, para existir uma delegação de poderes.
O acórdão em causa centra-se bastante neste
primeiro requisito enunciado por Freitas do Amaral, na questão da existência de
uma norma habilitante que justifique a delegação de poderes efetuada pela JMP.
III-
Fundamentação
por parte da AMP
A AMP afirma que o Tribunal , ao considerar
inválida a deliberação da JMP, com fundamento em alegada falta de lei habilitante,
procedeu a uma errada interpretação do regime previsto na Lei nº 46/2008, bem
como dos princípios constitucionais da desconcentração administrativa – art
267/2 CRP- da autonomia da organização dos municípios e das áreas
metropolitanas, e ainda dos princípios da unidade, eficácia e eficiência da
gestão administrativa e financeira – art 267/2 e 5 da CRP e 10º do CPA.
Analisemos a questão.
O artigo nº2 da Lei nº46/2008, que estabelece
o regime jurídico das áreas metropolitanas de Lisboa e Porto(RJAM), vigente no
período em que foi intentada a ação ( atualmente revogado pela Lei nº75/2013,
de 12 de Setembro, que estabelece o regime jurídico das autarquias locais) ,
afirma que a área metropolitana do Porto é uma pessoa coletiva de direito
público e constituí uma forma específica de associação dos municípios
abrangidos pelas unidades territoriais definidas com base no NUTS III do Grande
Porto e de Entre Douro e Vouga, respetivamente.
Uma pessoa coletiva de direito público, de
acordo com Freitas do Amaral, é uma pessoa coletiva criada por iniciativa
pública, para assegurar a prossecução necessária de interesses, e por isso
dotada de poderes e deveres públicos. Sendo a área metropolitana uma pessoa
coletiva de direito público, a mesma é composta por órgãos, órgãos esses que
têm natureza administrativa. Daí , a AMP afirmar que a sua organização e
atividade encontra-se regulada pelo RJAM, assim como pelo regime geral de
organização e gestão das entidades administrativas autónomas e locais ,
designadamente, pelo CPA e pelos princípios constitucionais da organização da
atividade administrativa- art 266º e 267º CRP , e ainda, pelo regime aplicável
aos órgãos municipais – art 7º do RJAM.
Assim sendo, a AMP considera que a delegação
de competências prevista na deliberação corresponde uma delegação de
competências entre órgãos de uma mesma pessoa coletiva administrativa, prevista
atualmente no art nº 44/1 CPA, anteriormente previsto no art 35º do CPA/91.
Aliás, para reforçar esta posição, a AMP
cita o Acórdão do STA de 06/12/2011, proferido no processo nº 0924/10, que
afirma que a normalidade no direito administrativo é a delegação de poderes de
um órgão noutro órgão ou agente.
Pelo que, com base no RJAM e no art 35º do
CPA/91, a AMP considera improcedente a ação administrativa especial , alegando
que tinha competência para efetuar a tal deliberação. Efetivamente, a avaliação
de mérito de uma desconcentração de poderes é uma matéria que apenas respeita
aos órgãos da pessoa coletiva e aos próprios municípios , sendo intolerável que
uma entidade externa se pronuncie sobre um ato que , pelo seu fundamento e
alcance jurídico, respeita a discricionariedade da AMP.
À data dos factos, a JMP assumia a natureza de
órgão executivo, pelo que teria competência para efetuar a deliberação,
encontrando a sua norma habilitante no art 35º do CPA/91.
IV-
Fundamentação
por parte do Ministério Público
O MP vem afirmar que a delegação de poderes
efetuada através da deliberação da JMP é ilegal, tendo violado o disposto no
art nº35 CPA/91. Como consequência, os atos praticados ao abrigo da deliberação
estão feridos do vício de incompetência relativa, geradora de anulabilidade,
nos termos do art nº135 CPA/91. O relato do acórdão não apresenta mais nenhuma
contra-alegação relevante em matéria de delegação de poderes.
V-
Da
decisão jurisprudencial
O tribunal decidiu julgar improcedente a ação
administrativa especial por parte do MP, absolvendo à JMP da decisão proferida
pelas instâncias anteriores, reconhecendo a existência de uma norma habilitante
que permitia à JMP a aprovação da deliberação relativa à delegação de poderes
para outros órgãos, todos pertencentes à mesma pessoa coletiva pública, a AMP.
Para sustentar esta decisão, o STA, na esteira
de pensamento de Freitas do Amaral, vem afirmar que é necessária a existência
de uma norma habilitante para que haja uma efetiva delegação de poderes, de
modo a respeitar o princípio da separação de poderes – art nº111/2 CRP. À data
dos factos, a admissibilidade da delegação de poderes resultava do art nº35 CPA/91,
prevendo o artigo nº37 do mesmo diploma os requisitos necessários para o ato de
delegação.
O artigo nº 5/1 do RJAM, prevê os órgãos da
AMP , e do artigo nº 5/2 do mesmo
diploma resulta a existência de uma comissão executiva metropolitana, junto
destes órgãos.
O que esta em causa é aferir a existência de
uma norma habilitante para a emissão de delegação de poderes através da
deliberação da JMP. O tribunal encontra no artigo nº 18/1/g) do RJAM essa
norma, que estabelece que compete ao presidente da comissão executiva
metropolitana, exercer os demais poderes estabelecidos por lei ou por delegação
da junta metropolitana, podendo ainda o mesmo delegar ou subdelegar o exercício
das suas competências nos demais membros – art 18/2 RJAM. Efetivamente,
admite-se que além da delegação de poderes da junta metropolitana no órgão
comissão executiva metropolitana, prevista no art 14/4 e 17/1/b) do RJAM,
também existe a possibilidade de delegação de poderes por parte da junta
metropolitana no presidente daquela comissão executiva metropolitana.
O art nº 15/2 do mesmo diploma, vem ainda referir que o presidente da junta
metropolitana pode delegar as competências que lhe foram atribuídas nos
vice-presidentes, do que decorre, na articulação com o disposto previamente, a
competência para a delegação de poderes por parte da JMP nos seus presidentes e
vice-presidentes, como decorre de deliberação.
Colocava-se ainda a questão de se saber qual o
diploma que rege a atribuição de competências em matéria financeira e de
realização de despesa e de contratação pública. O art nº 7 do RJAM vem dar uma
resposta, ao mencionar que o funcionamento das áreas metropolitanas se regula
em tudo o que não esteja previsto na presente lei, pelo regime aplicável aos
órgãos municipais . Com base neste artigo, o tribunal sugere que, para além dos
artigos mencionados supra atribuírem à JMP , a possibilidade de delegar os seus
poderes, ainda se deve conjugar essa atribuição de competências em matéria financeira
com os artigos nº18, nº27 e nº29/2 do DL nº197/99.
VI-
Comentário
da decisão jurisprudencial
Como mencionamos inúmeras vezes ao longo desta
análise, um dos principais objetivos desta decisão jurisprudencial era saber se
a JMP tinha competência para efetuar a deliberação , em que delega os seus
poderes de competência em matéria financeira e de realização de despesa e de
contratação pública.
Como referimos, a AMP , é uma pessoa coletiva
de direito público – art nº 2 RJAM. Ela constitui uma forma específica de
associação de municípios. Como resulta do art nº235 da CRP, os municípios são
um dos três tipos de autarquias locais previstas pelo legislador de 1976. De
acordo com o professor Freitas do Amaral, os municípios visam a prossecução de
interesses próprios da população residente na circunscrição concelhia, mediante
órgãos representativos por ela eleitos. O artigo nº3 do RJAM vem dizer que as áreas
metropolitanas estão sujeitas ao regime jurídico da tutela administrativa,
assim como estão os municípios nos termos do art nº 242 da CRP. Podemos assim
concluir que a área metropolitana integra a administração autónoma do Estado,
que de acordo com o professor Freitas do Amaral, é a administração que
prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso
se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas
atividades, sem sujeição à hierarquia ou a superintendência do governo.
Feito este enquadramento, se a AMP integra a
administração autónoma do Estado, a mesma , em princípio, teria competência
para a delegação dos seus poderes, desde que verificados os três requisitos
mencionados supra neste comentário.
Queremos concordar com a posição proferida
pelo STA. Analisemos primeiro a delegação de poderes aos vice-presidentes da
JMP.
O art nº5 do RJAM prevê os órgãos que compõem
as áreas metropolitanas, nomeadamente uma assembleia metropolitana e uma junta
metropolitana, junto dos quais funciona ainda uma comissão executiva
metropolitana.
A JMP, de acordo com o art nº 13 do RJAM, é o
órgão representativo das câmaras municipais da área metropolitana, sendo
composta por um presidente e dois vice-presidentes – art nº 13/2 RJAM- e de
acordo o art nº 14/4 do mesmo diploma, a mesma pode delegar as suas
competências na comissão executiva metropolitana.
Ora, como órgão representativo das câmaras
municipais da área metropolitana, e com base no paralelismo com o Decreto-Lei
nº197/99 efetuado pelo tribunal, com base no art nº7 do RJAM, parece-nos claro
que a JPM tinha competências em matéria financeira e de realização de despesa e
de contratação pública. Do art nº 15/2 do RJAM resulta que o presidente pode delegar
ou subdelegar o exercício das suas competências no vice-presidente.
Como vimos anteriormente, o professor Freitas
do Amaral menciona três requisitos para a delegação de poderes.
·
A
norma habilitante: Neste caso, seria a conjugação de todas as normas que vimos
supra, mas essencialmente a norma prevista no art nº 15/2 do RJAM, que permite
a delegação ou subdelegação do exercício das competências no vice-presidente.
·
A
existência de dois órgãos ou de agentes : Por um lado o presidente, e por outro
o vice-presidente da JMP.
·
A
prática do ato de delegação propriamente dito: Neste caso, a deliberação
efetuada pela JMP.
Assim sendo, consideramos que a delegação de
competências do presidente aos vice-presidentes é eficaz, e insere-se na
previsão do art nº 35 do CPA/91, que prevê este instituto.
Quanto à delegação de poderes à comissão executiva
metropolitana do Porto, nomeadamente ao presidente dessa comissão, já vimos anteriormente que a JMP pode delegar competências a esta
comissão – art nº 14/4 RJAM – devendo então a comissão executiva exercer essas
competências delegadas – art nº 17/1/b) RJAM. Por fim, o art 18/1/g) do mesmo
diploma, menciona que cabe ao presidente dessa mesma comissão o exercício
desses poderes delegados.
Seguindo mais uma vez o esquema do professor
Freitas do Amaral, temos:
·
A
norma habilitante: Mais uma vez, resultaria da conjugação das várias normas
mencionadas anteriormente, mas essencialmente do art nº 18/1/g) do RJAM.
·
A
existência de dois órgãos ou agentes: Por um lado, a JMP, e por outro, o
presidente da comissão executiva metropolitana do Porto.
·
A
prática do ato de delegação propriamente dito: Mas uma vez , através da
deliberação efetuada pela JMP.
Concluímos então referindo que não concordamos
de todo com a posição do MP ao mencionar que não é possível a delegação de
poderes por parte da JMP, estando a deliberação a sofrer do vício de
ilegalidade ao violar o princípio da delegação de poderes, previsto no art nº35
do CPA/91. Como se provou ao longo desta análise, existe mais do que um artigo
que permitir afirmar a existência de uma norma habilitante, permitindo à JMP proceder à delegação de
poderes efetuada na deliberação de 20 de janeiro de 2010. Pelo que, concordamos
com a posição do STA ao julgar improcedente a ação especial administrativa.
Diogo Guerreiro nº61081
Bibliografia
:
Diogo Freitas Do Amaral, Curso de Direito
Administrativo, Vol. II, 4.º edição, Almedina, 2016
André Salgado Matos, “A Delegação de Poderes”, in , Comentários
ao Novo Código do Procedimento Administrativo , org. por Carla Amado
Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão, , 2ª Edição, AAFDL, 2015
Fernanda Paula Oliveira e José Eduardo Figueiredo
Dias, Noções Fundamentais de Direito Administrativo, 4ª
Edição, Almedina, 2016
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