Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 27/05/2009, Processo nº 0182/09

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 27/05/2009, Processo nº 0182/09

  No Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA), de 27/05/2009, relativo ao processo nº 0182/09, surgem problemas relacionados com os poderes de tutela e superintendência governamentais relativamente à Administração Indireta do Estado, neste caso, relativamente a uma Entidade Pública Empresarial (E.P.E.). A (médico gastroenterologista) interpôs um recurso em relação a um despacho da Ministra da Saúde, de 16/09/2000, que negava provimento ao recurso hierárquico interposto de um despacho do Inspetor-Geral de Saúde, que determinava a reposição, pelo recorrente, da quantia de 7.998.509.00 Escudos, no âmbito de um “Acordo de Prestação Funcional Extraordinário no âmbito da Gastroenterologia”. A fundamentação para o recurso, como aponta a Magistrada do Ministério Público, passa pela alegação de três vícios, a saber: vício de incompetência, vício de falta de fundamentação e vício de violação de lei.

  Primeiramente, importa clarificar o sentido de administração indireta e a importância desta no Estado português. É certo que a o Estado tem como função a prossecução de uma multiplicidade de fins. A maior parte dos fins ou atribuições do Estado são prosseguidos de forma direta e imediata. De forma direta, quer dizer, pela pessoa coletiva do Estado; de forma imediata, que dizer sob a direção do Governo, na sua dependência hierárquica, e, portanto, sem autonomia.

Porém, existe dentro do Estado, serviços que desempenham as suas funções com autonomia, são serviços do Estado mas não dependem diretamente das ordens do Governo, estão autonomizados e têm os seus órgãos próprios de gestão e direção. É aquilo a que se chama administração central desconcentrada.

  No entanto, há um outro grupo de serviços ou estabelecimentos que, para além de um grau ainda maior de autonomia, recebem personalidade jurídica: passam a ser sujeitos distintos da pessoa Estado, são organizações com personalidade jurídica própria. Na verdade, o que está em causa ainda é a prossecução dos fins do Estado, mas por um intermédio do próprio Estado: tal prossecução é feita através de outras pessoas coletivas.

  Estamos perante uma situação em que os fins do Estado são prosseguidos por outras entidades que não o Estado, é a isso que se chama administração indireta.

  Nas palavras do professor Diogo Freitas do Amaral, de um ponto de vista material ou objetivo, a administração estadual indireta caracteriza-se como uma atividades administrativa do Estado, realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa ou administrativa e financeira. Segundo o mesmo autor, esta seria, do ponto de vista subjetivo, caracterizada como o “conjunto de entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, uma atividade administrativa destinada à realização dos fins do Estado”.

  Tendo em conta o Acórdão do STA, de 27/05/2009, relativo ao processo nº 0182/09, está em causa uma E.P.E., mais concretamente, um Hospital sob a forma de E.P.E. Segundo Freitas do Amaral e João Caupers, as E.P.E.’s fazem parte da Administração Estadual Indireta. As E.P.E’s são pessoas coletivas de direito público, com natureza empresarial, criadas pelo Estado para a prossecução dos seus fins, de acordo com o artigo 56º do DL nº 133/2013, de 3 de outubro.

  Durante o litígio aqui em causa, sobre as E.P.E.’s e, em geral, sobre o setor empresarial do Estado, vigorava o Decreto-Lei (DL) nº 558/99, de 17 de Dezembro.

  De seguida, importa também analisar a posição da Ministra da Saúde e do Inspetor-Geral de Saúde, em relação ao Hospital E.P.E. aqui em causa. Como sabemos, os Ministros integram o Governo (cfr. artigo 183º CRP). O Governo é um órgão do Estado (cfr. artigo 182º CRP), pelo que se insere na Administração Direta e Central do Estado. A Ministra da Saúde dirige o Ministério da Saúde (cfr. artigo 201º/2, alínea a), CRP).

  No que diz respeito ao Inspetor-Geral, este é um órgão da Inspeção-Geral dos Serviços e Saúde (IGSS), como postula o artigo 4º/1 do DL nº 312/87, de 18 de Agosto. O mesmo diploma estabelece, no artigo 1º/1, que a IGSS é um órgão do Ministério da Saúde. Assim sendo, podemos afirmar que a IGSS também faz parte da Administração Direta e Central do Estado. Estabelece-se, assim, uma relação entre a Ministra da Saúde e o Inspetor-Geral, sendo esta relação uma relação de hierarquia. Dentro desta relação de hierarquia, há que mencionar a existência de uma série de poderes, entre os quais destacamos o poder de direção, que consiste na possibilidade de o órgão superior, a Ministra da Saúde, dar ordens ao órgão inferior, o Inspetor-Geral.

  O Acórdão em análise dá como matéria de facto que o recorrente (A), durante determinado período de tempo, e dentro do horário de trabalho no Hospital, efetuou exames enquanto profissional liberal, utilizando pessoal do Hospital para o coadjuvar, sendo remunerado por ambas as atividades, públicas e privadas.

  Desse modo, o Inspetor-Geral condenou o recorrente a repor as quantias em causa nos presentes autos. O artigo 2º/1 do DL nº 19/88, de 21 de Janeiro, determina que “Os hospitais são pessoas coletivas de direito público, dotadas de autonomia administrativa e financeira, sem prejuízo do disposto no artigo seguinte”, tal como é enunciado no acórdão em causa. O artigo seguinte refere, justamente, a superintendência e a tutela que o Ministro da Saúde exerce sobre os hospitais, sendo destacado que o Ministro da Saúde tem a competência para “ordenar inspeções e inquéritos ao funcionamento dos hospitais”. Na verdade, a existência de tutela e superintendência na Administração Indireta do Estado é uma exigência constitucional, ao abrigo do artigo 199º, alínea d), CRP.

De acordo com mencionado artigo 3º/3, se o Ministro da Saúde ordena inspeções e inquéritos ao funcionamento dos hospitais, então, caso sejam detetadas irregularidades, também poderá desencadear os processos disciplinares necessários, cabendo-lhe, de igual modo, impor a sanção final. Para este efeito, intervém a IGSS, um órgão fiscalizador e disciplinar que exerce a sua ação “em todos os serviços e estabelecimentos dependentes do Ministério da Saúde ou sujeitos à sua tutela” (cfr. artigo 1º/2 DL nº 312/87, de 18 de Agosto). Nos termos da alínea e) do artigo 6º/2 do mesmo diploma, a competência para aplicar a sanção em causa pertence ao Inspetor-Geral. Tendo sido dado como provado que isso foi o que verdadeiramente aconteceu, pensamos que o STA agiu corretamente ao considerar improcedente a arguição feita por A, relativamente a um potencial vício de incompetência do ato.

  O recorrente vem também alegar falta de fundamentação do ato recorrido. No que concerne ao artigo 152º CPA, há atos que devem ser obrigatoriamente acompanhados de fundamentação, entre os quais os que decidam de reclamação ou recurso, que é o caso que verificamos no presente Acórdão. Os requisitos desta fundamentação encontram-se presentes no artigo seguinte (artigo 153º CPA). Segundo estas disposições, “A fundamentação deve ser expressa, através de sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito da decisão, podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituem, neste caso, parte integrante do respetivo ato”. Nada dito em contrário, partiremos do pressuposto que o STA teve razão ao considerar que a fundamentação do ato cumpria com os requisitos do artigo 125º do CPA (que na altura se encontrava em vigor, atual artigo 153º CPA).

  Em última instância, A alega que a decisão padece de ilegalidade, nomeadamente erro nos pressupostos de facto e de direito e violação dos princípios de desburocratização, eficiência e boa-fé. A sanção é originalmente aplicada porque A, durante o período de trabalho como funcionário público, exercia as mesmas funções enquanto privado, ao abrigo do mencionado Acordo com o Hospital, pelo que estava a ser remunerado duas vezes pelo trabalho desempenhado durante o seu período enquanto trabalhador público. Assim sendo, e apesar de uma cláusula do Acordo permitir, excecionalmente, que os exames fossem realizados durante as horas normais de trabalho, podemos concluir que A agiu de má-fé, nos termos do artigo 10º CPA e 266º/2 CRP, pelo que o seu comportamento é censurável. Já o mesmo não pode ser dito relativamente à Administração Pública. Esta apenas exigiu a reposição dos pagamentos feitos em excesso ao médico gastroenterologista, podendo fazer-se apelo ao disposto no artigo 473º do Código Civil (CC), relativamente ao enriquecimento sem causa, uma vez que a A recebia duas vezes pelo seu trabalho, já remunerado enquanto profissional público. À semelhança do STA, não encontro razão para a invocação de uma violação do princípio da desburocratização e eficácia, previsto no artigo 5º/2 CPA. Por estes motivos, é também improcedente a pretensão de A de fazer valer um vício de ilegalidade.

  Na verdade, importa analisar os dois princípios supra mencionados (princípio da boa fé e principio da desburocratização).

  Em relação ao princípio da boa fé, ele compreende dois subprincípios, o princípio da materialidade subjacente e o princípio da tutela da confiança. O primeiro exprime, segundo Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, “a ideia de que o direito procura a obtenção de resultados efetivos, não se satisfazendo com comportamentos que, embora formalmente correspondam a tais objetivos, falhem em atingi-los substancialmente.” Para esta ideia nos remete o artigo 10º/2 CPA, ao referir expressamente o “objetivo a alcançar com a atuação empreendida”. Embora, como parâmetro da atuação da Administração Pública, acabe por ser abrangido pelo princípio da legalidade, ele ganha particular relevância enquanto parâmetro das condutas dos particulares nas suas relações para com a Administração Pública. Relativamente ao segundo subprincípio, o da tutela da confiança, este pressupõe o preenchimento de uma série de pressupostos, a saber: uma atuação de um sujeito de direito; uma situação de confiança justificada; um investimento de confiança; um nexo de causalidade e a frustração da confiança. Este princípio é de aplicação mais fácil às entidades que compõem a Administração Pública, uma vez que a pode forçar à não adoção de um comportamento que frustre a confiança de um ou mais particulares. No caso a que se refere o Acórdão existe, por parte de A, uma manifesta violação do princípio da materialidade subjacente, uma vez que, por um lado, A podia realizar exames enquanto profissional público e enquanto profissional liberal no Hospital, no entanto, não poderia nunca exercer simultaneamente esses dois papéis, pelo que age de má-fé.     

  Relativamente ao princípio da desburocratização e eficiência, ele encontra-se atualmente previsto, como referimos anteriormente, no artigo 5º/2 CPA. Este princípio, como referem Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado Matos, atua em duas vertentes, sobre a estruturação administrativa e sobre o procedimento administrativo. Em relação ao primeiro, “contra-indica estruturas desnecessariamente complexas, duplicações de atribuições ou competências, distanciamento excessivo entre as entidades administrativas e os particulares e entre os órgãos de instrução e de decisão e os seus destinatários”. Em relação ao segundo plano, obsta a procedimentos administrativos longos, lentos e formalizados, em demasia, e, por estes motivos, não apropriados para a adoção de decisões eficientes. No caso do Acórdão, não nos parece haver motivo para a invocação que A faz a este princípio, uma vez que, como afirma o STA, a exigência de reposição do que foi excessivamente pago “não se traduz em qualquer procedimento burocrático”. 

  Concluímos, então, esta análise ao Acórdão do STA, de 27/05/2009, relativo ao processo nº 0182/09 afirmando que o STA agiu bem ao decidir pela negação de provimento ao recurso, uma vez que a atuação de A se traduz numa violação do princípio da boa-fé, devendo por isso restituir aquilo que a mais ganhou durante o período em que vigorou o Acordo entre si e o Hospital, por via de enriquecimento sem causa, conforme o artigo 473º CC.

Maria Leonor Oliveira Amante, nº 61152