Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo Processo nº0219/17, de 11/01/2018 - Análise por Diogo Guerreiro Nº61081

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo Processo nº0219/17, de 11/01/2018

Abreviaturas

CRP - Constituição da República Portuguesa

CPA – Código do Procedimento Administrativo

CSMP – Conselho Superior do Ministério Público

EA - Estatuto da Aposentação

EMP – Estatuto do Ministério Público

MP – Ministério Público

STA - Supremo Tribunal Administrativo

I-                Das questões a decidir

  O acórdão em causa trata do não reconhecimento ao direito à jubilação à recorrente “A” por parte do CSMP, visto a recorrente (magistrada do MP com a categoria de Procuradora-Geral Adjunta) não reunir os requisitos legalmente exigidos pelo EMP - inserto na Lei n. º47/86, de 15 de outubro, na redação introduzia pela Lei n. º9/2011, de 12 de abril.

  A recorrente impugna as decisões do CSMP, acusando-o, em suma, de ilegalidade, quer por errada interpretação e aplicação da norma prevista no artigo n.º 148/1 do EMP e Anexo II a esse mesmo estatuto, quer por infração dos princípios da proteção da confiança, da proporcionalidade e da prossecução do interesse público.

  Antes de prosseguir a nossa análise, cabe referir que o CSMP, previsto no artigo n.º 220/2 da CRP, está integrado na Procuradoria-Geral da República, e é, o órgão superior de gestão e disciplina por intermédio do qual se exerce a competência disciplinar e de gestão de quadros do MP. É um órgão da administração, pelo que está sujeito aos princípios fundamentais da administração pública previstos no artigo n.º 266 da CRP.

  Procuraremos apenas analisar, por considerarmos mais relevantes para o âmbito da análise, as questões relativas à infração do princípio da proporcionalidade e à infração do princípio da prossecução do interesse público

II-              Da fundamentação de direito: a inexistência de uma ilegalidade por parte do recorrido

  A recorrente “A” afirma ter direito à jubilação, pelo que, ao lhe ter sido negado tal direito, os atos impugnados pelo CSMP padecem de ilegalidade, visto estarem em infração com o disposto no artigo n.º 148 do EMP. A 07/12/2016, A contava com 36 anos, 6 meses e 12 dias de tempo de serviço ininterrupto como magistrada do MP. Àquela data de jubilação, “A”, enquanto magistrada do MP, estava dependente, nos termos do artigo nº148/1 do EMP, da verificação cumulativa dos requisitos taxativos da idade e do tempo de serviço, sendo, àquela data, de 63 anos de idade e de 39 anos de serviço, não cumprindo “A” este último requisito. Diversos acórdãos do STA se manifestaram quanto à aquisição do estatuto de jubilado, a partir da redação trazida pela Lei nº9/2011, de 12 de Abril , tendo sempre o STA decido no sentido de que, o artigo nº148/1 do EMP com a conjugação do Anexo II a esse estatuto, indica de um modo taxativo, quem pode jubilar-se. Pelo que, não existe qualquer ilegalidade da atuação por parte do recorrido no que toca ao direito à jubilação da recorrente “A”: a mesma não cumpre os requisitos que lhe permitam ser abrangida pela disposição legal do artigo n.º148/1 do EMP.

III-           Do princípio da proporcionalidade

  A questão da proporcionalidade surge no contexto da alteração ao regime de jubilação, operada pela Lei n. º9/2011, através da qual os magistrados do MP deixaram de beneficiar do instituto da jubilação ao atingir a idade máxima para o exercício das funções. De acordo com a requerente “A”, isso configura uma clara violação dos princípios da proteção de confiança e da proporcionalidade, já que, aquando do ingresso da mesma naquela Magistratura, o regime de jubilação vigente, que confiou como previsível e durável, estatuía o art 148/1,  na redação da Lei nº60/98 : “[o]s magistrados do Ministério Público que se aposentem por limite de idade, incapacidade ou nos termos do artigo 37.º do Estatuto da Aposentação, excluída a aplicação de pena disciplinar, são considerados jubilados”.

  Analisemos a questão do princípio da proporcionalidade, presente no artigo n.º 18 e n.º 266/2 da CRP e artigo n.º 7 do CPA.

  De acordo com o entendimento de Marcelo Rebelo de Sousa (entendimento esse que é comum à maioria da doutrina e da jurisprudência), o princípio da proporcionalidade desdobra-se em três subprincípios ou exigências (subprincípios esses que estão presentes no artigo 7 do CPA a partir de 2015):

·        Adequação (ou Justa Medida): Este subprincípio proíbe a adoção de condutas administrativas inaptas para a prossecução do fim que concretamente visam atingir – artigo n.º7/1 CPA;

·        Necessidade (ou Proibição do Excesso): Este subprincípio proíbe a adoção de condutas administrativas que não sejam indispensáveis para prossecução do fim que concretamente visam atingir - artigo n.º7/2 CPA;

·        Razoabilidade (ou Proporcionalidade em sentido estrito): Este subprincípio proíbe que os custos da atuação administrativa escolhida como meio de prosseguir um determinado fim sejam manifestamente superiores aos benefícios que sejam de esperar - artigo n. º7/2 CPA;

  Procuraremos agora ver se existiu uma violação de algum destes subprincípios por parte do CSMP.

              3.1. Quanto ao subprincípio da adequação

  Quanto a este princípio, queremos concordar com o proferido pelo STA, em que não se vislumbra em que medida a alteração ao artigo 148/1 do EMP, produzida quanto aos requisitos da jubilação constitua uma violação do princípio da proporcionalidade, dado “não se descortinar de uma tal exigência que se consubstancie numa medida desadequada aos fins pretendidos”.

  De facto, o artigo n.º43 do EA incorpora uma previsão genérica de possibilidade da mudança do regime. Diversos acórdãos, como o Acórdão do TC nº99/99, debruçaram-se sobre esta matéria. Pelo que, o regime da jubilação, ao longo dos anos, poderia vir a ser sucessivamente alterado, tendo de a recorrente “A” ter de admitir essas previsíveis mudanças. A alteração legislativa do EMP ao artigo nº148/1 não parece violar o subprincípio da adequação.

              3.2. Quanto ao subprincípio da necessidade

  Não nos parece, como refere o acórdão, que a alteração legislativa em causa se revele desnecessária para alcançar os fins em vista. Com efeito, a alteração legislativa ao artigo n.º148/1 EMP, deriva das necessidades de adaptação, àquilo que estava a ser , não só a evolução de todo o quadro normativo geral no que respeita às condições de aposentação e cálculo das pensões, mas também, como se pode ler na exposição de motivos da proposta de lei n.º 45/XI/2ª, a própria aproximação do EMP com o regime geral do EA, sem prejuízo das especificidades que justificam um tratamento próprio. Mais, esta alteração insere-se “numa política de adoção de medidas comuns de consolidação orçamental, com vista a atingir os compromissos assumidos pelo Governo em matéria de redução do défice público” e na “linha de esforço nacional de recuperação financeira introduzida pelo Orçamento de Estado para 2011, que abrange, na mesma medida, toda a Administração Pública”.

  Efetivamente, a alteração legislativa revela-se necessária para a prossecução de um interesse público, nomeadamente a redução do déficit público, pelo que ela não viola o subprincípio da necessidade.

              3.3. Quanto ao subprincípio da razoabilidade

  Como enunciado anteriormente, a Lei n. º9/2011 surge num contexto de crise financeira, procurando a adoção de medidas comuns de consolidação orçamental, com vista a atingir os compromissos assumidos pelo governo. Tendo a Administração Pública, como máxime, a prossecução do interesse público nos termos do art n. º266/1 CRP, a exigência feita no artigo 148/1 EMP com a conjugação do Anexo II, não nos parece ser excessiva ou injusta.

  Efetivamente, nenhum dos argumentos apresentados pela recorrente “A” parecem justificar alguma violação destes subprincípios, e por consequente, não parece existir nenhuma violação quanto ao princípio da proporcionalidade.

IV-           Do princípio da prossecução do interesse público

  Como resulta do art n.º 266/1 da CRP, a Administração Pública visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. O legislador ordinário veio posteriormente dispor este princípio no artigo nº4 do CPA.

  De acordo com Marcelo Rebelo de Sousa, a Administração, como função secundária do Estado, está vinculada a prosseguir o interesse público tal como primeiramente definido pela Constituição: o interesse público revela-se como o princípio norteador da Administração Pública. Isto significa que administração está proibida de seguir, acessoriamente, interesses privados.

 O conceito de interesse público reveste um elevado grau de indeterminação, pelo que a administração goza de uma ampla margem de livre decisão quanto ao modo da sua prossecução. No caso concreto, a atuação desenvolvida por parte do CSMP não parece violar qualquer prossecução do interesse público: a decisão proferida pelo recorrido não é mais de que uma aplicação da lei, que resulta do artigo n.º148/1 do EMP. Não nos parece que a CSMP, no quadro das suas atribuições e competências, tenha desenvolvido a sua atuação tendente à realização de um interesse privado ou de um interesse público diferente do que se mostra definido por lei.

V-              Conclusão

  Os juízes da secção do contencioso administrativo do STA decidiram julgar totalmente improcedente a ação administrativa, absolvendo o recorrido do pedido.

Concordamos com esta solução. Efetivamente, a recorrente “A” não cumpre os requisitos taxativos para a atribuição do direito à jubilação, nos termos do artigo n. º148/1 do EMP, com conjugação do Anexo II ao Estatuto, pelo que não existe nenhuma ilegalidade por parte do CSMP.

Para além do mais, a alteração ao regime da jubilação não parece constituir uma violação do princípio da proporcionalidade pelas diversas razões elencadas ao longo desta análise. Do mesmo modo, a decisão proferida pelo CSMP, órgão da administração, submetido ao princípio da prossecução do interesse público – art 266 nº1/1 CRP - não parece, em caso algum, violar este último.

Diogo Miguel Saúde Guerreiro, N. º61081, Turma B, Subturma 12

Bibliografia:

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/282be03286bb067a80258217005178a5?OpenDocument&ExpandSection=1

Diogo Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4.º edição, Almedina, 2016

Marcelo Rebelo De Sousa e André Salgado Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3.º edição, Dom Quixote, 2008

Fernanda Paula Oliveira e José Eduardo Figueiredo Dias, Noções Fundamentais de Direito Administrativo, 4ª Edição, Almedina, 2016