A pessoa coletiva de utilidade pública no puzzle da Administração Pública
A pessoa coletiva de
utilidade pública no puzzle da Administração Pública
Sumário: I.
Introdução; II. Factos; III. Comentário.
Palavras-chave: Administração
Pública; direito à informação; exceção de incompetência material; Gulbenkian;
Pessoa coletiva de utilidade pública; relação jurídica administrativa.
I.
Introdução
No âmbito deste
comentário, iremos analisar criticamente o Acórdão de 2017-06-01 do Tribunal Central
Administrativo Sul, processo n.º 2964/16.3BELSB, abordando a problemática das chamadas
pessoas coletivas de utilidade pública, o regime jurídico a que estão
sujeitas e a sua respetiva natureza jurídica. Está em causa um recurso
interposto a este douto Tribunal, por parte da Fundação Calouste Gulbenkian (de
agora em diante, GULBENKIAN), que não se conformou com a anterior
decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa.
II. Factos
A GULBEKIAN, de acordo
com o disposto no art. 1.º do Decreto-Lei (de agora em diante, DL) 40690
de 1956.07.18[1],
e no art. 1.º dos Estatutos desta Fundação, é “uma instituição particular de
utilidade pública geral, com sede em Lisboa”, dotada de personalidade
jurídica.
Ricardo Y, particular,
candidatou-se a um concurso público para atribuição de bolsa para o
aperfeiçoamento artístico em música, lançado e conduzido pela GULBENKIAN, e a
mesma não lhe foi atribuída. Em
consequência, na data de 2016-11-25, Ricardo dirigiu à Fundação em causa um
requerimento no qual solicitou “a consulta do processo de concurso público,
e de toda a documentação referente aos demais candidatos, incluindo as atas do
Júri e formulários de candidatura”.
Uma vez que o seu pedido
foi indeferido pela GULBENKIAN, Ricardo, ao abrigo do art. 104.º do Código de
Processo nos Tribunais Administrativos, intentou no Tribunal Administrativo de
Círculo de Lisboa um processo de intimação para prestação de informações,
consulta de processos ou passagem de certidões, peticionando a intimação da
entidade requerida para, no prazo de dez dias, conceder-lhe o acesso a todos os
documentos respeitantes ao processo de concurso aberto em Março de 2016,
designadamente as atas do júri e formulários de candidatura dos restantes
candidatos.
Por sentença de 2017-02-20
do tribunal a quo, foi concedido provimento à pretensão deduzida por
Ricardo e, com efeito, intimada a GULBENKIAN para, no período de dez dias, facultar
ao requerente a cópia da documentação peticionada, bem como permitir o acesso
ao processo para consulta.
Segundo a fundamentação desta
decisão, a GULBENKIAN seria uma pessoa coletiva privada integrada na
Administração indireta do Estado e, como tal, a relação jurídica em causa,
entre o particular e a própria, seria uma relação jurídica administrativa. Foi partindo
deste entendimento que o tribunal a quo julgou improcedente a exceção dilatória
de incompetência absoluta invocada pela agora recorrente, bem como a questão da
não verificação do pressuposto processual relativo à não satisfação de um
pedido formulado no exercício do direito à informação procedimental.
Inconformada, a
GULBENKIAN interpôs recurso jurisdicional, como já referimos anteriormente,
para o Tribunal Central Administrativo Sul, que concedeu provimento ao recurso
em análise, revogando a decisão recorrida e, em consequência, absolveu a
recorrente da instância.
III. Comentário
A primeira questão que relava,
neste caso, abordar é a de saber se fazem as pessoas coletivas de utilidade
pública parte da Administração Pública (de agora em diante, AP), ou se se trata, pura e simplesmente, de
elementos integrantes do setor público[2].
Quanto a esta
problemática, conhecida deste a vigência da Constituição de 1933 a propósito
das pessoas coletivas de utilidade pública administrativa, as duas
principais teses foram defendias por Marcello
Caetano[3], segundo
o qual estas entidades não podem ser reconhecidas como pessoas coletivas de
direito público[4],
uma vez que são o produto de um substrato criado por iniciativa de particulares
e que seguem fins por estes desenhados e cujo reconhecimento resulta de um ato
do Poder público e por Afonso Queiró[5],
preconizador da opinio iuris contrária.
Hoje, como refere Vieira de Andrade, “(…) afirmam unanimemente
todos os Cursos, Lições e Manuais de Direito Administrativo e toda a
jurisprudência de tribunais superiores, que as pessoas coletivas de utilidade
pública (incluindo mesmo as pessoas coletivas de utilidade pública
administrativa) não integram atualmente a Administração Pública, direta ou
indireta”[6].
Ainda, dispõe o art. 1.º, n.º 1 do DL 460/77, de 7 de
Novembro, que “são pessoas coletivas de utilidade pública as associações ou
fundações que prossigam fins de interesse geral, ou da comunidade nacional ou
de qualquer região ou circunscrição, cooperando com a Administração Central ou
a administração local, em termos de merecerem da parte desta administração a
declaração de utilidade pública”. Desta definição resulta, para o que ora
nos concerne, que as pessoas coletivas de utilidade pública são pessoas
coletivas privadas.
Do supra evidenciado, concluímos que errou a
sentença recorrida ao qualificar a GULBENKIAN como AP indireta, dado que, esta,
sendo uma pessoa coletiva de direito privado, não integra a AP, pois nesta só
se integram as pessoas coletivas de direito público[7].
No entanto, chegados a esta conclusão,
não se configura como suficiente afirmar que por a GULBENKIAN não fazer parte
da AP indireta, então procede a exceção de incompetência material.
Efetivamente, o que estava em causa nos autos seria o exercício, por parte de
Ricardo, do alegado direito à informação - concretamente do direito de consulta
- relativamente ao procedimento de atribuição de bolsas para aperfeiçoamento
artístico em música, fundado no art. 83.º do Código de Procedimento
Administrativo (de agora em diante, CPA). E, como ensina o douto
Tribunal ao qual a GULBENKIAN recorre, de acordo com o que dispõe o art. 2.º,
n.º 1 do CPA, este art. 83.º é também aplicável à conduta de pessoas coletivas
de direito privado, caso a mesma seja “adotada no exercício de poderes
públicos ou regulada de modo específico por disposições de direito administrativo”.
Portanto, cumpria ao Tribunal
Administrativo Central Sul averiguar a existência de uma relação jurídica
administrativa entre a GULBENKIAN e Ricardo, uma vez que, caso esta não existisse,
aí sim se poderia concluir pela incompetência dos tribunais administrativos em
razão da matéria para conhecer o litígio.
Ora, como explica Domingos Soares Farinho, a relação
jurídica administrativa só existe relativamente a “entidades privadas desde
que a sua atuação implique o exercício de poderes de autoridade ou seja
regulada de modo específico por disposições de direito administrativo”[8].
Pela análise do Regulamento do Concurso[9], percebemos que não são
atribuídos quaisquer poderes de autoridade à GULBENKIAN, nem deveres, sujeições
ou restrições especiais, de natureza especificamente administrativa, que não se
apliquem à atuação das entidades privadas, pelo que não podemos qualificar a
relação entre recorrente e recorrido como uma relação jurídica administrativa. Nas
palavras de Vieira de Andrade, “no
caso concreto, não há nenhumas notas de administratividade que indiciem ou
justifiquem a competência dos tribunais administrativos: não há exercício de
poderes públicos, não há influência dominante de autoridades públicas, não há
sequer aplicação de dinheiros públicos.”[10]
Verificada a não
existência de uma relação administrativa entre os sujeitos, GULBENKIAN e
Ricardo, concluímos que, não existindo procedimento administrativo, os
candidatos à referida bolsa não gozam, portanto, do específico direito à
informação procedimental consagrado no art. 268.º, n.º 1 da Constituição e nos
arts. 82.º e seguintes do CPA.
Finalmente, do supra exposto,
somos levados a concluir em sentido favorável à decisão do Tribunal Central
Administrativo Sul que concluiu pela procedência da exceção de incompetência
material, a qual implicou a absolvição da recorrente da instância e, ainda, que
o tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, razão pela qual foi
revogada a sua decisão.
- António Peças Pereira, 60903
Bibliografia
Diogo Freitas Do Amaral, Curso
de Direito Administrativo, Vol. I, 4.ª edição, Lisboa, 2016;
Marcello Caetano, Manual
de Direito Administrativo, Vol. I, 10.º edição, 11.º
reimpressão, Lisboa, 2010;
Pereira da Silva, Vasco. O
Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise-Ensaio sobre as Ações no Novo
Processo Administrativo, 2.ª edição, Lisboa, 2009.
queiró, Afonso. Lições
de Direito Administrativo, Vol. I, Coimbra, 1976;
Rebelo De
Sousa, Marcelo e Salgado Matos, André. Direito Administrativo
Geral, t. I, 3.º edição, Lisboa, 2008;
Soares Farinho, Domingos. O
âmbito de aplicação do novo Código do Procedimento Administrativo: regressa a
Ítaca, in Comentários ao Novo Código do Procedimento
Administrativo, Vol. I, 3.ª edição, Lisboa, 2016;
Vieira de Andrade, José Carlos
em
Parecer
que acompanha este recurso, do Acórdão de 2017-06-01 do Tribunal Central
Administrativo Sul, processo n.º 2964/16.3BELSB;
[1] Diploma que constituiu a Fundação
e aprovou os respetivos estatutos.
[2] Diogo
Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4.ª
edição, Lisboa, 2016, p. 609.
[3] Marcello
Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. I, 10.º edição,
11.º reimpressão, Lisboa, 2010, p.397
[4] Pressuposto imperativo para integrar
a AP, de acordo com o disposto no art. 2.º, n.º 4 do Código de Procedimento
Administrativo.
[5] Cfr. Afonso Queiró, Lições de Direito Administrativo, Vol.
I, Coimbra, 1976, pp. 277 e ss.
[7] Cfr. Supra nota 4.
[8] Domingos
Soares Farinho, O âmbito de aplicação do novo Código do Procedimento Administrativo:
regressa a Ítaca, in Comentários ao Novo Código do Procedimento
Administrativo, Vol. I, 3.ª edição, Lisboa, 2016, p. 250.
[10] Vieira
de Andrade, em Parecer que acompanha este recurso.
Comentários
Enviar um comentário