A historia da administração pública- Acórdão de Agnés Blanco

A história da administração pública:

Bem a noção de administração pública levanta muitas questões, pois com o decorrer dos tempos, temos verificado toda uma atividade de administrar muito antagónica, começando por ser só uma administração não pública, feita essencialmente por Reis ou grupo de pessoas, passando a uma atual administração pública executada por órgãos públicos, executada pelo estado e seus órgãos como também organizações com determinados fins públicos inclusivamente até particulares. A sua atividade e composição tem verificado toda uma mudança de funções e órgãos que a esta compõem.

O intuito deste trabalho tem como função principal expor um bocado da história da administração pública, em determinadas alturas da história, como era organizada, como atuava, e que funções estavam inseridas nessa arte de administrar.

Tentando na arte complicada de conciliar as doutrinas do Professor Diogo Freitas do Amaral e do Professor Vasco Pereira da Silva, ainda com um ligeiro vínculo pessoal, podemos dizer que ao contrário do que muitos podem pensar, a administração não nasceu com o estado liberal[1], ou seja, pós revolução francesa. A sua evolução não foi de todo linear nem contínua por todo o mundo.

A noção de administrar há muito que existe, sendo como é óbvio uma consequência da fuga da anarquia para um estado que se segue por direito, pois quando se foge a uma lei do mais forte, será necessário, decerto, escolher algo ou alguém que governe, mesmo que a sua atividade seja de influência quase zero com questões socais.

Temos as primeiras impressões de uma administração pública com os Estados Orientais, do terceiro milénio ao primeiro antes de Cristo[2]. As funções principais (em comparação ao registo atual) eram: uma atividade muito pouco burocrática e participativa. Era caracterizada por administrar um largo espaço territorial, de forma unitária a partir de uma monarquia teocrática[3], autoritário e sem direitos subjetivos dos indivíduos para com a administração pública. Ela nasce com o objetivo de administrar as condições que o rio lhes dava, chamando a si a função de realizar obras públicas para aproveitar ao máximo as vantagens provenientes do rio Nilo. Para tal executam também medidas taxativas nomeadamente de cobrança de impostos, de forma a reunir o máximo de capacidade financeira para execução das mesmas. Para além da realização de obras públicas e cobrança de impostos, temos também os governadores (que eram a figuração humana da administração) juntam a si uma espécie rudimentar de corpo administrativo (como os órgãos de consulta mas muito mais subdesenvolvidos), com o intuito de administrar e fiscalizar essas novas atividades. Estas que eram pagas pelo tesouro público proveniente dos impostos e do comércio com outros “Estados”. Verificamos então aqui os primeiros sinais de uma administração pública.

Com o seguimento do tempo antepassados culturais como por exemplo a Grécia antiga que grande influência teve na história portuguesa, e como também como o império romano que mais influência teve tanto na cultura jurídica portuguesa e na cultura em geral, verificamos nestes o aparecimento de organizações administrativas muito desenvolvidas, mas, no entanto, sem o devido respeito ainda pela dignidade da pessoa humana.

Quanto à Grécia durante o séc. III e séc. V antes de Cristo, apresenta uma organização territorial muitíssimo interessante, com predominância de cidades-Estado com autonomia própria tanto a nível económico-financeiro e até mesmo religioso (por vezes) como também militar. Nas duas principais cidades-estados verificamos uma diferença política gritante, pois Atenas tem uma democracia direta com características próprias. Em Esparta verificamos uma ditadura dura onde os cidadãos não tinham liberdades quase nenhumas e onde a preocupação principal era o bem comum de Esparta.

Nesta altura vemos (muito parecido com Roma na altura da República[4]) (menos concentrada e mais descentralizada em Atenas) a criação de magistraturas com o objetivo de organizar a função pública, ou seja, dependendo da função executada, cabe a essa pessoa o cumprimento de determinadas funções, estabelecida pela magistratura que ocupa. De especial importância, é também a nova noção de responsabilidade administrativa que, estes magistrados pouco especializados, tinham de apresentar a um tribunal com o intuito que fosse analisada as suas ações, e se necessário sentencia-los a pagar os danos provenientes das suas imprudências (como uma espécie de tribunal administrativo ou de contas). Isto é um salto gigante em direção a uma fiscalização administrativa, mas que não seria continuada nos modelos consequentes (marcando um grande retrocesso na questão administrativa).

Quanto a Roma temos neste um grande salto na questão administrativa mas essencialmente verificamos, um grande salto no tocante à relação entre administração e particular, ganhando este muitos direitos que o protegem da atuação da função administrativa, de uma forma geral isto deve-se em grande parte à variação politica que Roma e seu império tiveram ao longo da sua existência desde o século II A.C ao V D.C. Também com as consequentes necessidades provenientes da vida do império, que devido às sua variedade cultural necessitava de uma administração forte, para a fiscalização e proteção do território e essencialmente de medidas administrativas perspicazes de forma a evitar tanto conflitos como revoluções (exemplo característico foi o edito de Caracala).

A administração romana caracteriza-se em grande parte pelo seu magnífico aparelho administrativo que tem tanto a nível funcional, como também de organização territorial. As magistraturas funcionavam muito parecidas às gregas, no entanto tinha algo novo, tinham funcionários públicos especializados em funções, cada um que recebia um salário pago pelo “estado romano”, que fiscalizava o cumprimento das respetivas funções de cada um dos funcionários, fiscalização essa feita pelo imperador e o seu novo aparelho administrativo, que ia muito para além única e exclusivamente do Imperador e que integrava em si, toda uma panóplia de funcionários que tinham como objetivo ajudar o imperador a governar. Devido ao tamanho imenso do império ficava complicado administrar as zonas mais afastadas então, Roma, cria um aparelho administrativo local, que continha nele tanto a função de fiscalização por parte de funcionários públicos, que a mando do imperador iam a esses locais verificar o seu estado e o cumprimento das funções dos governadores (também funcionários públicos) dessas zonas. Para além disso criam um aparelho de administração local que eram os municípios que eram como também atualmente tem capacidade jurídica, e eram entes distintos do Estado não obstante o facto de lhe terem de dar explicações do seu funcionamento. Para também acrescentar que foram os romanos que nos deram distinção entre direto público e privado. Isto tudo mostra uma notória evolução no aparelho de administração que para além de deixar de estar todo concentrado num só sítio passa também a ser distribuído por todo o império e cumprido por funcionários públicos que estão na dependência do estado.

Avançando novamente na linha histórica do ser humano deparamos-mos agora com a Idade Média, reconhecida por muitos autores como a idade das trevas, especialmente no que toca da perspetiva renascentista, nesta verificamos essencialmente, o Estado Medieval que era, o tipo de estado predominante nesta altura, sendo também um dos períodos que mais tempo durou, decorrendo desde o seculo V até ao meio do século XV os seus principais aspetos deste Estado são a forte descentralização territorial, com grande influência do feudalismo e grande privatização do poder político. Verificamos então neste um predomínio da monarquia onde o rei é o centro da vida política. Nascem as primeiras reivindicações sociais com a Magna Carta Britânica. 

Após a idade média entre os finais do século XV e início do século XX vemos aqui Estado Moderno dividido em Estado Corporativo e Estado Absoluto[5].

Este tipo de Estado característico da Idade Moderna e do Estado contemporâneo, que se define com o nascimento do próprio conceito de Estado que segundo o Professor Freitas do Amaral preconiza como sendo caracterizado pela centralização do poder político, pela definição dos limites territoriais, com a clara soberania do Estado nas questões internas. Aos poucos, uma separação entre poder temporal e espiritual verificou-se, com o acentuado enfraquecimento do poder do Papá, e sua interferência nas questões internas dos Estados.

Caracterizado especialmente pela hierarquização da sociedade em classes, ou ordens conhecias por povo, clero e nobreza. Nesta altura do Estado moderno tinham a possibilidade de se fazerem ouvir perante os governantes nas Cortes.

Os direitos das pessoas não lhes eram inerentes, mas sim eram aqueles reconhecidos para a classe social a que pertenciam. Fortalecimento acentuado do poder real (que que tem o seu apogeu no absolutismo francês) o reconhecimento dos direitos individuais era muito limitado, sendo que os únicos respeitados eram aqueles inerentes do direito natural. Mas como estes não eram positivados, levava a que os governantes moldassem os limites como lhes era mais conveniente. Vem contrariar a sociedade fortemente feudalista que tínhamos visto na sociedade medieval, fortalecendo o poder do príncipe, que com o apoio do direito romano renascido nesta altura, defendia uma sociedade de modelo imperial, apoiando-se numa administração com relevo crescente. Tomando o exemplo de Portugal são criados novos órgãos com poder administrativo como o concelho de estado, que apoiados cada vez mais na legislação criada pelo rei com as ordenações levam a que o poder da administração venha a aumentar, tanto a nível social e judicial (pois não havia uma separação entre julgar e administrar e a nível na economia especialmente com a verificação da forte vertente protecionista.

O estado absoluto por sua vez é o completar do caminho que verificamos ao longo do tempo desde a idade média. Neste temos visto que o poder tem-se centralizado na figura do rei e que a este cabia quase todo o administrar da sociedade. No estado absoluto, verificamos a centralização de todo o poder administrativo na figura do rei que por sua vez, com ajuda dos seus ministros tomam as rédeas do país. Observamos também que os cidadãos perdem de todo o seu direto a serem ouvidos, e que as cortes especialmente em França com Luís XV deixam de ser convocadas de todo.

Temos um estado fortemente policial, que vai ser seguido após a revolução francesa (mas nesta os cidadãos pelo menos têm algumas garantias) onde a população não tem quase direitos nenhuns estando protegidos pelo direito natural, e pela vontade instável do rei. A administração então torna-se mais social, a igreja perde muito poder, temos por exemplo a expulsão dos jesuítas pelo ministro do rei o Marquês de Pombal, e o estado acarreta nele funções como mencionado anteriormente, administrativa muito mais abrangente, com a criação de escolas e novas faculdades, como também com a criação de hospitais e aumento das infraestruturas. Presenciamos também nesta altura a evolução de uma função que sempre pertenceu à administração mas que era vista com maior menosprezo. Mas que com o aumento da intervenção fugaz do estado, e consequente aumento de despesas, leva a que o poder fiscal inerente à figura da administração fosse mais completo, e para tal são criados inúmeros órgãos para este fim.

Quanto à questão do poder local, este vê as suas receitas cortadas de forma a diminuir o seu poder. Como tal temos uma forte administração central focando-se todo o papel de administrar na figura do estado mais concretamente na do rei. Para complementar o que já fora mencionado, para que o papel desta toda-poderosa administração não fosse posta em cheque, os direitos dos indivíduos eram completamente ignorados quando se tratasse de um ato administrativo.

Segundo o professor Vasco Pereira da Silva o período que precede ao antigo regime, e logicamente à revolução francesa. É um momento muito perturbado, pois tanto a nível da questão do direito administrativo como também a nível da administração pública verificamos nesta altura, o que o professor denomina como os pecados do direito administrativo, e como toda a função da administração está na dependência deste mesmo direito (atualmente) temos um turbilhão de atos que marcaram tanto a atuação da administração, como o direito, tendo ainda por vezes situações de esquizofrenia herdadas desta altura e dos anos seguintes.

Então neste altura do estado liberal, em França, que durou dos séculos XVII-XIX para além do grave problema do contencioso administrativo, ou seja, onde perante o principio da separação de poderes os governantes franceses decidem ter a genial ideia de permitir a administração de se auto julgar dando origem à figura do administrador-juiz. Esta altura é marcada por uma grande diminuição da intervenção do estado, a administração perde o poder intervencionista de que tanto gozara na altura do antigo regime, cabendo somente a esta a manutenção da ordem interna, e assegurar nomeadamente à burguesia as melhores condições para que esta executasse as suas funções, assegurando-se somente que a lei era cumprida.

Segundo o professor a administração limitava a sua atuação num simples ato de polícia, reconhecido como um ato administrativo, a sua organização era excessivamente concentrada e centralizada na pessoa do Estado, esta atividade era então como mencionado feita pela própria administração.

Aproveitando a questão dos problemas do estado Liberal e para mencionar também o que é de extrema importância não só para o decurso da história da administração pública mas como também do todo o trabalho em si, podemos dizer que segundo o professor Vasco Pereira da Silva é nesta altura que nasce o direito administrativo, que de agora em diante que segundo o princípio da legalidade, toda a ação da administração deverá estar de acordo com a lei. Onde esta só poderá agir se existir uma norma que lhe dê a capacidade para que esta assim faça.

Então nasce o direito administrativo, nasce na altura do estado liberal após dois reconhecidos pecados que segundo o professor seriam:

A questão da junção entre a função de administrar e de julgar, ou seja as ações da administração só poderiam ser julgados por ela mesma.

E a questão que originou o nascimento deste direito, o famoso caso de Agnés Blanco, este caso deu-se em França naturalmente, após o atropelamento por um vagão, carregado por 4 funcionários do estado, que levou a que uma das pernas desta miúda fosse amputada. Perante o sucedido os pais da mesma intentam uma ação em tribunal e é esta ação e suas decisões que haverei de aprofundar em diante, e que levam a que o direito administrativo que nas palavras do professor, dá uma força à administração, uma força de auto-tutela que era visto como benefícios da administração (que não o deveria ser, não são benefícios são poderes que advém da lei e não do estatuto de administração pública.)

Temos após o atropelamento há uma tentativa de indemnização do estado para os pais (intentada pelos pais da criança), como não havia na altura tribunais administrativos, o que o pai faz é dirigir-se ao tribunal civil de Bordéus. Perante este caso o juiz da primeira instância diz que não é competente para julgar casos entre privados e o estado. Para além disso acrescenta que não haveria para aquele caso direito aplicável.

Perante esta decisão os pais dirigem-se ao presidente da câmara de Bordéus que diz se tratar não de uma decisão da administração, ou seja um ato direto da administração, mas sim um ato material, e que, como tal não haveria direito para este caso, ou seja, também este não era competente para julgar o caso concreto.

Bem perante isto recorreu-se ao Tribunal dos Conflitos, neste tribunal é dito que é da competência da jurisdição administrativa resolver o caso (que na altura não existia), é afirmado então que o estado está submetido a regras especiais. Regras essas que levam a que sejam afastadas as leis civis. É dito então no acórdão que a administração não está sujeita então às mesmas regras que os particulares e que é preciso protege-la com regras especiais. (regras essas que seriam o direito administrativo)

É decidido no Concelho de Estado que vai ser dado à vítima uma pensão vitalícia, nasce então a responsabilidade do estado para com os privados em atuações dos seus funcionários.

Após este acórdão nascem as novas teorias do direito administrativo, que são suportadas pelo tipo de administração exposto, do estado liberal uma administração de poder e de ato policial, onde perante os seus atos executivos os indivíduos não padecem de direitos.

Bem agora passemos então para o estado social, do século XIX e XX nasce uma administração prestadora, um estado providência que é uma resposta à grave crise económica que se dera nos EUA e que globalizou. Esta nova função do Estado levou ao crescimento do aparelho administrativo. E temos também como antes um estado Administrativo com intervenção económica. O modo de atuação da administração altera-se, deixa de haver uma primazia do ato policial, para atos de prestação atos onde em vez de aplicar a força na esfera privada era prestar apoio ajudas aos particulares, e atos que na sua maioria não iam contra os interesses dos particulares mas em concordância com esses. A administração passa também a usar o direito não como fim, mas como meio de satisfazer as necessidades coletivas. Para concluir então perante isto o ato já não tem nada de definitivo, atribuiu aos cidadãos bens e satisfazendo as suas necessidades, deixando de ter necessidade de ser executório e aplicado coativamente. Mas isto não quer isto dizer que deixa de haver decisões e atos coativos, mas são menores em termos de comparação com os restantes atos e não são os únicos atos da administração.

Perante isto a administração passou a ser composta por múltiplas entidades coletivas que exercem a função administrativa em rede. Há um movimento de desconcentração. Nasce nesta altura em alguns países um novo tipo de tribunal, não um que se foque nos casos entre particulares mas sim entre a administração e os particulares.

Por último temos o estado-pós social que dura desde o início do século XXI, este é marcado pelo surgimento de novos direitos fundamentais para os cidadãos. E trouxe uma nova geração de procedimentos, e direitos processuais para o direito administrativo. A administração para juntar às funções que tem vindo a ter passa também a ser uma administração que junta a sua função executivo, de ato policial (que tem diminuindo em termos comparativos com os restantes atos),função prestadora, ou seja, executar funções para melhorar as vidas dos cidadãos, como a de criadora de infraestruturas. Assim a administração passa a ser desconcentrada e descentralizada nascendo pessoas coletivas que passam também elas a cumprir essa função de administração. Assumindo também uma dimensão privada parecida ao do estado liberal, onde passa a dar aos cidadãos condições para que estes consigam exercer as suas funções, temos aqui a total separação de poderes onde passa a deixar de haver um poder judicial na esfera administrativa. A administração perde o poder de se auto julgar passando essa função para juízes capazes e preparados para tal funções nascem na maioria dos países os tribunais administrativos que passam a proteger os cidadãos dos atos da administração como também a controlar a própria ação da administração. Passamos também a verificar como mencionado o absolutismo total dos direitos subjetivos (tanto direitos fundamentais, como provenientes de forma negativa ou positiva da lei ordinária (e segundo o professor Paulo Otero também interesses legalmente protegidos)) que estão sempre em conflito em relações administrativas multilaterais opondo-se totalmente ou parcialmente à ação da administração. Ou seja para quem tem a psicanálise em dia o particular deixa de ser objeto da administração, e que com o principio de paridade, os particulares que praticam o ato de administrar passam também a encontrar-se no mesmo lugar que a administração. Não obstante isso a administração, tem sempre de realizar o interesse público, e esses poderes que são jurídicos, correspondem a meios de realizar os deveres da administração, e essa lógica equilibra a administração que tem meios para realizar o interesse público. E os particulares tem esses direitos e deveres, que protegidos pela lei e pelo princípio da legalidade impede que a administração atue sobre eles de forma livre.

Bernardo Ferronha 61405 2ºano TB SB12

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[1] Segundo o professor Diogo Freitas do Amaral

[2] Diogo Freitas do Amaral (Curso de Direito Administrativo)

[3] As questões políticas, socias entre outras estão ligadas á religião, ou seja, predominância religiosa neste campo

[4] Segundo a noção do Professor Eduardo Veracruz Pinto

[5] Segundo o Professor Diogo Freitas do Amaral no livro “ Curso de direito Administrativo”