Análise do Acórdão de 01-10-2010 do Tribunal Central Administrativo Norte

ANÁLISE DO ACÓRDÃO DE 01-10-2010 DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO NORTE

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I. SUMÁRIO DO ACÓRDÃO

Este acórdão debruça-se essencialmente sobre alguns dos princípios fundamentais pelos quais a Administração Pública se rege, e sobre a conformidade da sua atuação, e da decisão da qual se recorre, a estes. Por outro lado, irá também delimitar o âmbito dos Tribunais Administrativos face aos Tribunais Judiciais no prisma do princípio da separação de poderes.

Em suma, procurará definir o concreto efeito prático e definição desses mesmos princípios, tais como o princípio da discricionariedade, princípio da legalidade e princípio da separação de poderes, bem como procurar responder à questão fundamental de saber se o Tribunal Judicial pode apreciar a conformidade das atuações de entidades na função administrativa à lei, ou se esta tarefa, ao invés, caberia aos Tribunais Administrativos.
No cerne de toda a questão está um pedido de aposentação antecipada no ano de 2003 apresentado por uma funcionária da Administração Pública, mais concretamente do Ministério das Finanças, que foi indeferido e do qual se recorre para que tal ato da Administração seja impugnado. Foi negado provimento ao recurso.

II. A CONFIGURAÇÃO DO CASO CONCRETO

SOBRE O PODER DE DISCRICIONARIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Uma das questões primárias, e diria até a mais importante, sobre as quais o acórdão em questão trata refere-se ao poder de discricionariedade concedido à Administração Pública e se este foi usado de forma correta, ou ao invés, de forma abusiva.

Isto pois na situação em concreto, o pedido de aposentação antecipado, se fosse feito após trinta e seis anos de carreira contributiva e a aprovação do mesmo não constituísse um prejuízo para o correto funcionamento da Administração Pública, daria origem à pensão completa sem necessidade de apresentação na Junta Médica por parte do requerente. Com efeito, aquando destas situações, ter-se-ia de ter em conta a situação geral dos funcionários administrativos para após essa análise tomar uma decisão concreta relativa a um único funcionário. E nos anos imediatamente anteriores aos deste pedido verificou-se efetivamente um enorme decréscimo de funcionários ao nível geral da Administração, com especial ênfase nos funcionários técnicos, caso em que se inseria a funcionária em questão.
Contudo a recorrente argumenta que houve um erro de direito na medida em que os critérios de decisão do deferimento ou indeferimento do pedido não foram os corretos, nomeadamente pois a decisão deveria ter em conta os funcionários do departamento específico no qual a funcionária se encontrava e não a globalidade dos funcionários pertencentes à Administração Pública, pois de grosso modo, ainda que houvesse um declínio generalizado do número de funcionários, a sua saída daquele departamento em concreto poderia não significar um prejuízo, com efeito, a situação deveria ser avaliada atentando especificamente às necessidades concretas do serviço em que esta se encontra ou, no máximo, da direção distrital, para este efeito, são invocadas as seguintes normas, arts. 01.º, n.º 1 do DL n.º 116/85, 266.º, n.º 2 da CRP, 03.º e 04.º do CPA e 09.º do CC. E efetivamente, verifica-se que sob uma interpretação literal, o Decreto-Lei acima referido faz menção ao «serviço» em que o funcionário se insere. Contudo, os critérios de decisão foram baseados não neste diploma mas sim no despacho 867/03/MEF.
Analisa-se então a este propósito se a Administração Pública agiu de forma correta, fazendo uso do poder de discricionariedade que lhe é conferido, e fazendo uso deste de forma eficaz e não abusiva, ou se por outro lado, deveria ter deferido o pedido nos termos do Decreto-Lei supra mencionado, não atendendo aos critério de outro diploma.
E vem o Tribunal dizer que é entendimento uniforme que a Administração Pública pode, no uso do poder que lhe é concedido através do princípio da discricionariedade, escolher utilizar os critérios contidos no despacho 867/03/MEF ainda que o pedido de aposentação antecipada tivesse sido formulado ao abrigo do DL n.º 116/85. Isto pois a “… a Administração tinha e tem o dever de praticar o ato administrativo … sendo que o conteúdo deste ato se terá de considerar com natureza discricionária na medida em que se remete para juízos de utilidade, de oportunidade, de conveniência para os interesses dos serviços.»
Sobre o poder de discricionariedade da Administração Pública, como sabemos, esta está fortemente vinculada à lei nos termos do princípio da legalidade e do art.266º CRP, contudo, em determinadas situações, a lei pré-determina todo o procedimento administrativo que deve ser adotado com vista à satisfação das necessidades coletivas, ou seja, esta não tem qualquer liberdade decisória para atuar de forma diversa, ao invés, existem determinadas situações, em que a Lei não estabelece de forma criteriosa os meios necessários para prossecução de determinado fim, sendo que é precisamente nestas situações em que existe liberdade de escolha por parte das entidades administrativas, configurando-se nestes termos o princípio da discricionariedade.
Segundo o Professor FREITAS DO AMARAL, este poder existe efetivamente, isto pois nos termos do princípio da legalidade, se tornaria bastante difícil colocar na prática de forma exaustiva este mesmo principio, pois segundo ele a Administração só podia atuar nos termos da lei, ou seja, não teria qualquer liberdade de escolha, contudo, o poder legislativo admite a dificuldade, que se torna numa quase impossibilidade, de prever todos as atuações que a Administração terá de adotar em determinado caso concreto para a prossecução do fim pré-definido nos termos da Lei, desta forma, surge este poder, é o fundamento do princípio da discricionariedade.
Ainda neste âmbito, o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, refere que ao invés do que acontecia durante o período da denominada administração-agressiva, com especial enfâse durante o período do Estado Liberal, a Administração Pública não deve poder usufruir de liberdade total aquando dos seus atos, as suas ações devem sempre ser balizadas por todos os princípios gerais do sistema e em particular os princípios específicos da Administração Pública.
Em suma, parece-nos que sobre este ponto não existe qualquer dúvida que a Administração Pública é efetivamente possuidora de poderes de discricionariedade, ainda que estes tenham, em todas as circunstâncias e sem exceção, de ser exercidos à luz dos restantes princípios do ordenamento jurídico português.

SOBRE O PRINCÍPIO DA LEGALIDADE

Por outro lado, e ligado à questão do poder de discricionariedade, merecendo contudo uma análise autónoma, surge o princípio da legalidade, isto pois é mencionado que a Administração está fortemente adstrita à lei, nos termos do artigo terceiro do Código de Procedimento Administrativo, e esta adstrição não foi verificada. Contudo, veio o acórdão referir que apesar de efetivamente a Administração estar sujeita aos termos da lei, tanto segundo o art.266º CRP como nos termos do artigo terceiro do Código de Procedimento Administrativo, o princípio da discricionariedade vem precisamente permitir-lhe determinada «liberdade de decisão» ainda que dentro dos limites da Lei. Sendo que isto ocorre também pois «a lei não regula sempre do mesmo modo os atos a praticar pela Administração, pois umas vezes a regulamentação legal é precisa (vinculação) e noutras é imprecisa (discricionariedade)», e na medida em que esta é imprecisa, a Administração Pública pode atuar definindo os seus próprios critérios e atuando de forma livre ainda que balizada pela Lei.
Estando já estabelecido que poder discricionário é efetivamente existente na esfera jurídica das entidades administrativas não constitui uma ilegalidade, na medida em que não contraria o princípio da legalidade, isto pois como vimos supra, o poder discricionário da Administração existe na medida em que a Lei o permite, existe na medida em que a Lei é mais ou menos rigorosa nos meios que estas entidades têm de adotar para a prossecução do fim definido pela função legislativa.
Segundo a doutrina do Professor FREITAS DO AMARAL, todas as ações tomadas pela Administração Pública no âmbito do exercício do seu poder discricionário podem ser impugnadas aquando da verificação de certos requisitos, requisitos esses que no fundo visam demonstrar que o poder discricionário ultrapassou os limites da lei, violou o princípio da legalidade. Ora, estas situações podem ser, nomeadamente, quando determinado ato administrativo não corresponda ao fim que diz estar a prosseguir, ou seja, ao interesse coletivo determinado por Lei, dir-se-ia neste ponto que estamos perante um vício da vontade.
Ora, no caso concreto, a Lei não assumiu, claramente, um caráter puramente vinculativo, na medida em que permitia que a Administração escolhesse os critérios que achasse mais adequados a cada situação, com efeito, podemos constatar que o equilíbrio necessário entre o princípio da legalidade e o poder discricionário foi mantido, não dando desta forma origem a qualquer problema que originasse a possível impugnação do ato administrativo em questão.

Em suma, este argumento demonstra-se, em semelhança com o argumento supra mencionado, improcedente por este Tribunal.

SOBRE O PRINCÍPIO DE DIVISÃO DE PODERES

É de seguida questionado se, devido ao princípio de separação de poderes, enunciado, nomeadamente nos termos do art. 2º e 111º CRP, no âmbito de um Estado de Direito e democrático, não existe atualmente uma proibição de os Tribunais Judiciais apreciarem e julgarem as atuações da Administração Pública. Estão questão não merece, contudo, muita atenção sendo que a decisão tem vindo já ser opinião comum e recorrente da jurisprudência daquele Tribunal.

E é concluído, neste sentido, que estes podem, e devem, apreciar se as suas atuações foram feitas em conformidade com os princípios gerais de Direito bem como com as normas gerais que vinculam a Administração, julgam portanto a conveniência das atuações, ou até das eventuais omissões, por parte da Administração Pública nos termos do art.3º/1 CPTA. Tudo isto é possível, nos termos do art.212º CRP, desde que não altere a configuração geral de funcionamento da justiça administrativa face à justiça judicial. Em suma, cabe à justiça averiguar se a Administração agiu em função da prossecução do seu fim, ou seja, a satisfação de necessidades coletivas, nas palavras do Professor FREITAS DO AMARAL, e se esta atuação em função da prossecução do seu fim se deu em conformidade com todos os princípios gerais de Direito bem como todos princípios pelos quais a Administração Pública se rege enunciada no Código de Procedimento Administrativo.

III. TOMADA DE POSIÇÃO SOBRE A DECISÃO

Este caso torna-se bastante interessante já que a atuação da Administração Pública é questionada sob diversos prismas e sobre a sua conformidade com alguns dos princípios que regem esta função, bem como a sua adequação em função do caso concreto e não só dos princípios específicos da Administração regulados e enunciados nos termos do Código de Procedimento Administrativo bem como princípios gerais de Direito, nomeadamente o princípio de separação de poderes, enunciado nos termos da Constituição da República Portuguesa.

Parece-nos que, neste caso em concreto, os argumentos adotados por este Tribunal foram os mais corretos e conduziram à decisão certa.

Com efeito, em primeiro lugar, não podemos negar atualmente a existência de um poder discricionário por parte da Administração, negá-lo seria negar o óbvio bem como o necessário, inclusive nos termos do art.10º do CPA, que refere que a eficiência deve ser uma preocupação da Administração, o interesse público deve ser prosseguido com o maior nível de eficiência possível, e esta eficiência, na maioria das vezes, só se torna possível se a Administração poder definir quais os meios de atuação, ou neste caso, os critérios de decisão que conduzem à ação, necessários no caso concreto, pois a função legislativa, ainda que defina o fim, e prima facie, devido ao princípio da legalidade, tivesse a função de definir todos os parâmetros pelos quais a Administração rege as suas atuações bem como, nalguns casos, as suas omissões, não consegue prever as necessidades concretas e específicas que está sentirá aquando das suas atuações, e com vista ao princípio da eficiência, não faz sentido, do ponto de vista lógico e de coerência sistemática, que não exista espaço de liberdade para a Administração Pública. Podemos dizer de forma bastante sintética que o poder discricionário que é concedido à Administração se deve ao facto de as suas funções incidirem, tipicamente, no âmbito da aplicação de normas aos casos concretos com vista à satisfação de necessidades coletivas, e devido à sua proximidade com as situações reais e concretas de aplicabilidade dos parâmetros gerais definidos pela função legislativa, é entendido que esta deve ter o poder de adaptar, na medida do possível, a sua atuação face às particularidades com que se depara, particularidades essas que a Lei não prevê, pois tipicamente é geral e abstrata, e para as quais não dá uma solução.

Aliás, o Professor MARCELLO CAETANO, refere que «a lei ou os estatutos regulam as circunstâncias em que o órgão deve exercer o poder que lhe está confiado, impondo-lhe que atue sempre que concorram essas circunstâncias, e determinam o modo de atuar e o conteúdo do ato. (…) o poder é vinculado na medida em que o seu exercício está regulado por lei.».

Por outro lado, penso que efetivamente faz todo o sentido que a função judicial possa apreciar as atuações da Administração, não de um ponto de vista puramente técnico, como por exemplo a conformidade dos atos administrativos às normas de Direito Administrativo, mas sim a sua concordância com os princípios gerais de Direito e oportunidade da sua atuação. Deixando para o Tribunal Administrativo, nomeadamente, todos os casos explicitados no número quarto do Código de Procedimento Tributário e Administrativo.

Em suma, neste caso em concreto, nada obstava a que o Ministério das Finanças pudesse escolher os critérios enunciados num determinado despacho, optando por uma apreciação de necessidades de funcionários a nível geral, ao invés de utilizar os critérios enunciados no Decreto-Lei ao abrigo do qual foi feito o pedido, que ao invés, tinha como critérios a existência de trinta e seis anos de carreira contributiva e uma atenção às necessidades do serviço específico no qual o funcionário em concreto se encontrava.

BIBLIOGRAFIA

Diogo Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 4.º edição, Lisboa, 2016

Diogo Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 4.º edição, Lisboa, 2016

Marcelo Rebelo De Sousa e André Salgado Matos, Direito Administrativo Geral, t. I, 3.º edição, Lisboa, 2008

Caetano, Marcello, Manual de Direito Administrativo, Volume I, Almedina, 2010
Andrade, José Carlos Vieira de, Lições de Direito Administrativo

Beatriz Batista Pereira, nº aluno 60989