Análise do Acórdão de 25-11-2018 do Supremo Tribunal Administrativo

A análise que a seguir se apresenta foi realizada no âmbito da disciplina de Direito Administrativo I no ano letivo 2019/2020, sob a regência do Exmo. Senhor Professor Vasco Pereira da Silva. O estudo detalhado recairá sobre o acórdão 01309/15.4BALSB de 25 de Novembro de 2018 do Supremo Tribunal Administrativo, tendo como principal tema o ato administrativo e a incompetência em razão da matéria. O objetivo será então fazer uma pequena exposição dos factos plasmados no acórdão referido, tendo sempre presente a matéria do programa da disciplina e, sempre que se revele pertinente e oportuno, fazer referência à posição de vários autores.

Os recorrentes, os municípios de Coimbra, Penacova, Coneixa-a-Nova e Góis, intentam a ação pretendendo a nulidade ou anulabilidade dos atos administrativos presentes no Decreto-Lei nº92/2015 de 29 de maio, destinado a criar o sistema multimunicipal de abastecimento de água e de saneamento do Centro Litoral do País, relativamente ao artigo 1º, nº1, artigo nº2, nº2 e nº7, artigo 4º, nº1, nº2, nº3 e nº4, artigo 9º e por fim artigo 10º. Todos estes considerados atos administrativos, ato que poderá ser definido, de acordo com a posição do professor Marcello Caetano como uma “conduta voluntária de um órgão administrativo que, no exercício de um poder público e para a prossecução de interesses postos por lei a seu cargo, produza efeitos jurídicos num caso concreto”. Esta pretensão foi intentada contra o Conselho de Ministros, em virtude do interesse dos municípios e das sociedades anónimas, mas também contra o Ministro de Estado e de Finanças, do Ambiente, Ordenamento do território e da energia, sendo pedida a abstenção à celebração de um novo contrato de concessão relativo a esse sistema multimunicipal.

Posteriormente, no despacho do dia 20 de Setembro de 2018, define-se que os atos presentes no Decreto-Lei nº92/2015 de 29 de Maio pertencem à função político-legislativa, consideradas funções primárias. Podemos, então, definir a função política e citando a obra do professor Marcelo Rebelo de Sousa, “Lições de Direito Administrativo”, como a “prática de atos que exprimem opções sobre a definição e prossecução dos interesses essenciais da coletividade, e que respeitam, de modo direto e imediato, às relações dentro do poder político e deste com outros poderes políticos” e a função legislativa como “a atividade permanente do poder político consistente na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente politico, revestindo determinas formas previstas na Constituição” e não à função administrativa definida pelo professor Afonso Rodrigo Queiró, ainda que com algum grau de generalidade na minha perspetiva, pois trata-se de uma definição bastante abrangente, como “garantia da ordem e da segurança pública interna e externa e prestação de serviços ao público” uma vez que se trata de uma atuação inovadora por parte do Governo com vista à satisfação de necessidades coletivas, dado estarmos perante um problema de saneamento e abastecimento de água, algo que diz respeito a todos os habitantes dos municípios abrangidos pelo decreto-lei, porém este despacho trata-se de uma opção política e não de um ato administrativo, estaríamos então perante uma incompetência em razão de matéria.

Os recorrentes consideram que os atos presentes no Decreto-Lei 92/2015 de 29 de Maio se tratam de atos administrativos sob a forma de lei e, devido ao seu caráter individual e concreto, são suscetíveis de objeto de discussão perante o Supremo Tribunal Administrativo devido ao princípio da impugnabilidade dos atos administrativos presente no artigo 268º/4 da Constituição da República Portuguesa e o artigo 52 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Procurou-se então analisar se atos presentes no diploma em questão se tratavam realmente de atos administrativos ou apenas de atos da função legislativa e, no caso de pertencerem à última categoria, não estariam submetidos à jurisdição administrativa.

O decreto-lei que foi objeto de análise neste acórdão tinha como objetivo a redefinição do abastecimento de água e saneamento, salientando aspetos como por exemplo o tratamento e distribuição de água para consumo público e a recolha, tratamento e rejeição de águas residuais urbanas. Para tal seria criado um sistema multimunicipal que iria substituir os três sistemas multimunicipais que à data existiam, bem como se procederia à criação de uma nova entidade, Águas do Centro Litoral, S. A, que substituiria, em todos os direitos e deveres, as três sociedades que outrora encabeçavam este cargo, nomeadamente: SIMRIA - Saneamento Integrado dos Municípios da Ria, S. A., SIMLIS - Saneamento Integrado dos Municípios do Lis, S.A., Águas do Mondego - Sistema Multimunicipal de Abastecimento de Água e de Saneamento do Baixo Mondego - Bairrada, S. A, tendo em vista o estabelecimento de um regime jurídico mais exigente que permitiria o “controlo da legalidade e a boa gestão pública na alocação de recursos públicos para a prossecução de atividades em modo empresarial”. Para garantir que o serviço público estava a ser prestado com a máxima qualidade possível foi criado um conselho consultivo, do qual faziam parte todos os presidentes da câmara dos municípios que deste novo serviço beneficiassem.

A anulação pedida pelos conselhos já mencionados diz respeito a atos que resultam da criação de um sistema multimunicipal de abastecimento de água e saneamento nas regiões do Centro Litoral do País, no entanto, tendo presente o artigo 4º, nº1 alínea b e o artigo 72º, ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, determina-se que tal apreciação não compete ao tribunal administrativo. Entende-se assim que a funções legislativa e política é bastante distinta da função administrativa e a matéria desta ação não pode ser considerada jurisdição administrativa pois trata-se da violação de direitos por parte de um ato jurídico-normativo. Estamos portanto perante normas que têm um alcance geral, natureza primária e inovadora e não na presença de atos administrativos logo é factual a impossibilidade de existir jurisdição administrativa.

Desta forma, o Supremo Tribunal Administrativo declara a sua incompetência em razão da matéria para a ação presente.
Para terminar considero fulcral uma pequena reflexão pessoal acerca da decisão proferida pelo Supremo Tribunal Administrativo. Após o estudo mais aprofundado das matérias abordadas no acórdão escolhido, conjugando com os conhecimentos adquiridos nas aulas plenárias e a leitura das várias obras citadas ao longo do meu texto considero concordar com a posição tomada pelo Supremo Tribunal Administrativo, bem como com os argumentos referidos para justificar tal decisão uma vez que, não estando em matéria da sua competência, tal apreciação não lhe diz respeito. 

Em suma, não será de todo despropositado admitir que não são poucas as vezes que existe uma confusão entre ato administrativo e ato legislativo, o que acaba por levar à incompetência do Supremo Tribunal Administrativo nos casos em que a matéria apresentada que diga respeito a atos legislativos.

BIBLIOGRAFIA

CAETANO, MARCELLO, Princípios Fundamentais de Direito Administrativo

CAETANO, MARCELLO, Manual de Direito Administrativo

DE SOUSA, MARCELO REBELO, Lições de Direito Administrativo

QUEIRÓ, AFONSO RODRIGUES, Lições de Direito Administrativo

Joana Luísa Vilão Gomes, nº60954