Acórdão do Tribunal Constitucional nº 949/2015, de 22 de Outubro

Acórdão do Tribunal Constitucional nº 949/2015, de 22 de Outubro

Processo nº 1129/14

No presente acórdão, o provedor de justiça vem alegar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas que conferem aos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da administração pública legitimidade para celebrar e assinar acordos coletivos de empregador público, no âmbito da administração autárquica, resultantes do artigo 364.º, n.º 3, alínea b), e do n.º 6, da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho.

Considera o Provedor de Justiça que as referidas normas violam o princípio da autonomia local, expresso no artigo 6º/1, bem como os termos delimitados para a tutela administrativa contidos no artigo 242º/1, ambos da Constituição.

Tendo em conta que um dos temas centrais do acórdão sem prende com as Autarquias Locais releva, para melhor explanação do próprio, uma breve contextualização, em termos conceptuais, da organização administrativa Portuguesa.

Desta feita, temos que do artigo 199.º/ d) CRP, poder-se-á extrair três grandes modalidades de Administração Pública, sendo elas a administração direta do Estado, a administração indireta do Estado e a administração autónoma. Poderá ainda, com base no artigo 267.º/3 CRP – que permite a criação de entidades administrativas independentes -, considerar-se a administração independente como uma quarta modalidade de Administração Estadual.

Desse modo, segundo o professor Diogo Freitas do Amaral, a administração autónoma é aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso dirige-se a si mesma, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do Governo. No direito português há varias espécies de entidades públicas, que desenvolvem uma administração autónoma; o acórdão objeto de análise preocupa-se com um problema relativo às autarquias locais.

A Constituição dá-nos uma noção de autarquia local no seu artigo 235º/2. Assim, as autarquias locais são pessoas coletivas públicas de população e território, correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional, e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante órgãos próprios, representativos dos respetivos habitantes.

Na verdade, o artigo 364º/3 alínea b) da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas (LTFP), estabelece a legitimidade pela parte do empregador público, dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública para, conjuntamente com o órgão autárquico interessado, celebrarem o tipo de acordos coletivos aqui versados. Neste horizonte, o Provedor de Justiça considera que tal é inconstitucional, pois tendo o legislador, ao abrigo das regras de legitimidade ali contidas, feito depender a celebração de acordos coletivos de empregador público, no âmbito da administração local, da concordância dos referidos membros do Governo, na qualidade de cocontratantes, a ausência dessa anuência acarreta a impossibilidade de aprovação do acordo coletivo pelo empregador público autárquico interessado. Logo, na falta de concordância dos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública resulta aniquilada a possibilidade das autarquias locais e os seus trabalhadores lograrem autonomamente acomodar o respetivo regime laboral, dentro daquela que é a margem legal para este tipo de acordos coletivos de trabalho.

Nesse sentido, a norma visada é expressão de desconformidade constitucional, uma vez que pode ser vista como uma restrição à autonomia das autarquias locais em prol do Governo. De facto, relativamente a este aspeto, importa referir que as autarquias locais são todas, e cada uma delas, pessoas coletivas distintas do Estado; não fazem parte do Estado, não são o Estado e não pertencem ao Estado. São entidades independentes e completamente distintas deste, não são instrumentos da ação do Estado, mas formas autónomas de organização das populações locais residentes nas respetivas áreas. Assim, desenvolvem uma atividade administrativa própria, ainda que indireta.

A existência constitucional de autarquias locais faz parte da própria essência da democracia, e traduz-se no conceito jurídico-político de descentralização.

Onde quer que haja autarquias locais poderá dizer-se que há descentralização em sentido jurídico, enquanto estas forem pessoas coletivas distintas do Estado e dele juridicamente separadas. Tal significa que as tarefas de administração pública não são desempenhas por uma só pessoa coletiva, mas por várias pessoas coletivas diferentes. A partir do momento em que existam outras pessoas coletivas diferentes a exercer atividade administrativa, há descentralização. 

No entanto, pode existir descentralização em sentido jurídico e não haver descentralização em sentido político. Assim, quando há descentralização em sentido jurídico e político estamos na presença de um fenómeno que se denomina por autoadministração: as populações administram-se a elas próprias.

De acordo com o artigo 243º da Lei Fundamental, esta realidade equivale igualmente a uma inaceitável expropriação das autarquias locais no que diz respeito ao seu poder de autoadministração em matéria que respeita aos seus quadros de pessoal próprio.

Além disso, importa também destacar a importância do princípio da autonomia local como forma de explicitar o problema em causa. Hoje, em pleno Estado social de direito o princípio da autonomia local não pode ser visto da mesma forma que no estado liberal. De facto, hoje quase tudo o que é local tem de ser enquadrado numa política pública definida a nível nacional; por outro lado todas as políticas nacionais têm uma dimensão regional e local diversificada, exigindo adaptações, especialidades, respeito pelas particularidades de cada área ou localidade.

Dai que muitos autores pretendam prescindir da autonomia local e substituir o conceito ou reconvertê-lo, de modo a assegurar o direito das autarquias locais participarem na definição das grandes orientações nacionais, assim como na respetiva execução. 

Porém, essa conceção não é aceitável, na opinião da doutrina maioritária e também do Provedor de Justiça. A autonomia local como espaço de livre decisão das autarquias sobre assuntos do seu interesse próprio não pode ser dispensada, sob pena de atentar contra o princípio do estado democrático. A autonomia local como liberdade, como direito de decisão não subordinada a outrem, como garantia do pluralismo dos poderes públicos é indissociável do estado de direito democrático. 

A esse respeito também se pronuncia Jorge Miranda e Ana Fernanda Neves ao defenderem que a equivalência de regimes jurídicos não obsta a que o legislador disponha de modo diverso para os trabalhadores da Administração Local, não excluindo a diferenciação de regimes laborais, por isso, no nº2 do artigo 243º da Constituição, se alude às necessárias adaptações. Logo a definição deste regime e a sua aplicação têm um limite no princípio da autonomia das autarquias locais (artigos 6º, 235º e 237º). Esta reclama a salvaguarda da individualidade jurídica das autarquias como sujeitos empregadores, de que é expressão a referência, no nº 1, a “quadros próprios”, e exclui o poder dispositivo do governo sobre os respetivos trabalhadores ou a intervenção na gestão das respetivas relações de trabalho, sem prejuízo da verificação do cumprimento da lei em sede administrativa.

Assim, as autarquias locais não pertencem ao Estado, são entidades independentes e completamente distintas deste, embora possam por ele ser fiscalizadas, controladas ou subsidiadas. Desse modo, a intervenção do Governo neste caso deveria pautar-se apenas para a verificação do cumprimento da lei pelos órgãos autárquicos, dai a inconstitucionalidade da norma constante na alínea b) do nº 3 do artigo 364º da LTFP, pois esta faz extravasar o domínio dentro do qual o Executivo deve cingir-se.

Posso pois afirmar que decorrente do artigo nº 2 da Carta Europeia de Autonomia Local, o princípio da autonomia local deve der reconhecido pela legislação interna e pela constituição, de facto, e existindo diversas provas desse reconhecimento, este princípio deve ser visto como imperativo.

É nesse recorte normativo de antemão demarcado pela lei que se torna autoritária a afirmação do autogoverno das autarquias locais quanto aos seus trabalhadores, o principio da autonomia local reclamando a plenitude da sua autodeterminação, a exercer com responsabilidade própria, na celebração de acordos coletivos de empregador público, não sendo admissível que o legislador, na conformação das regras respeitantes à legitimidade para a respetiva celebração, pela parte do empregador público, aniquile esse espaço irredutível da autonomia local, como ocorre na situação vertente.

Concretizando esse objetivo, importa fazer referência ao artigo 3º da Carta Europeia de Autonomia Local, que refere que deve entender-se por autonomia local o direito e a capacidade efetiva de as autarquias locais regularem e gerirem sob sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações uma parte importante dos assuntos públicos. Logo, considerando que a legitimidade para celebrar e assinar acordos coletivos de empregador público, no âmbito da administração autárquica, está protegida por este conceito, configura domínio cuja gestão compete, dentro das vinculações legais predefinidas, livre e plenamente às autarquias locais e em vista dos interesses próprios das respetivas populações – interesses que entranham as razoes de proximidade, responsabilidade e controlabilidade que proporcionam a auto-organização.

Isto, porquanto, é de todo impensável, em conformidade com o sentido da doutrina constitucional uma intervenção do Governo na esfera de celebração de acordos coletivos de empregador público, no âmbito da administração autárquica, que extravase a tutela administrativa para “verificação do cumprimento da lei por parte dos órgãos autárquicos”, como se define no artigo 242º nº1 da Lei Fundamental, sob pena de violação do mesmo.

De facto, as normas objeto de fiscalização desvalorizam o poder decisório autárquico, pois permitem a intervenção do Governo na gestão de recursos humanos. É, assim intolerável uma norma que ao fazer depender da concordância do Governo a outorga de acordo coletivo de empregador público no âmbito da administração local, seja, ela própria a negação clara do princípio da autonomia local, afetando aquele que é o espaço incomprimível, no quadro do Estado Unitário, das autarquias locais.

Em relação à decisão do Tribunal Constitucional, este acaba por concordar com o Provedor de Justiça e declarar a inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, das normas que conferem aos membros do Governo responsáveis pelas áreas das finanças e da administração pública legitimidade para celebrar e assinar acordos coletivos de empregador público, por violação do princípio da autonomia local.

Porém, o Tribunal Constitucional refere igualmente que o princípio da autonomia local não é ilimitado e incomprimível e pode existir uma limitação quando um interesse público o justificar. 

Em suma, e do meu ponto de vista, não estávamos perante nenhum impedimento de interesse público, assim, para além de comportar um domínio reservado à intervenção exclusiva das autarquias, o princípio da autonomia local vai muito mais longe e, abrangendo a ideia de participação, também não se esgota nela, exigindo nomeadamente poderes decisórios independentes e o direito de recusar soluções impostas unilateralmente pelo Poder central. 

Sendo o princípio da autonomia local um dos princípios caracterizadores do estado democrático, e só podendo ser afastado em escassas exceções, coloco-me em concordância com a decisão do Tribunal Constitucional. Segundo Batista Machado “para que haja descentralização importa que, através dos seus órgãos, a coletividade territorial apareça como portadora de vontade e poder próprios, e não apenas como simples portadora de interesses, de necessidades, de aspirações e de opinião próprios. Muito menos bastará que a coletividade territorial intervenha como simples auxiliar da administração do Estado na implementação dos planos e programas de ação deste”.

Bibliografia

AMARAL, Diogo Freitas de, “ Curso de Direito Administrativo”, Volume I

SOUSA, Marcelo Rebelo de, “ Direito Administrativo Geral”, Tomo III

Maria Leonor Amante, nº 61152