Análise do acordão 0116/07.2BECTB 01243/17 de Do Supremo Tribunal Administrativo 12/02/2020

Análise do acordão 0116/07.2BECTB 01243/17 de  Do Supremo Tribunal Administrativo 12/02/2020

O acordão em questão consiste num recurso interposto por A (Particular) ao Supremo Tribunal Administrativo, depois de ter sido julgada totalmente improcedente a ação de impugnação de liquidação da taxa de IRS do ano 2000 e depois de ter sido recusada a reclamação e recusado também um recurso hierárquico. A autoridade tributária e aduaneira é a recorrida.

O acordão tem como assunto principal matérias de direito bancário e fiscal, no entanto o mesmo conta também com um conceito estudado em Direito Administrativo, o Recurso Hierárquico e a reclamação.

O acordão menciona que A, particular, inconformado com a decisão tomada pela autoridade aduaneira fez uma reclamação. A reclamação foi diferida parcialmente, sendo que A veio a exercer o seu direito a audição. Após a audição, o diretor de finanças da Guarda considerou não assistir razão ao impugnante e consequentemente proferiu despacho em concordância com o que foi decidido inicialmente aquando a reclamação graciosa. O recorrente foi notificado do despacho no espaço de 15 dias. O recorrente, 15 dias após a notificação do despacho quanto à sua reclamação interpõe um recurso hierárquico. O processo de recurso foi então remetido ao Diretor de Serviços do IRS. No espaço de 1 mês, a Direção de serviços do IRS, nega dar provimento ao recurso interposto por A.

Na sequência do não provimento da reclamação e do recurso hierárquico, A recorre então ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Castelo Branco, onde a sua ação é novamente julgada improcedente. A recorre por fim ao Supremo Tribunal Administrativo, sendo que o mesmo julga a ação improcedente.

Importa portanto clarificar o que é a reclamação, recurso hierárquico, direito a audição e em que termos podem ser utilizados.

Num âmbito de contextualização parece-me importante introduzir a temática das garantias administrativas e das garantias impugnatórias.

Começando pelas Garantias Administrativas, também denominadas de garantias graciosas, são efetivadas através da atuação e decisão de órgãos da Administração Pública. Dentro da Administração, existem mecanismos de controlo da sua atividade, como por exemplo, os controlos tutelares e hierárquicos que são criados por lei, com o intuito de assegurar o respeito pela legalidade (artigo 3º do CPA), a observância do dever de boa administração (artigo 5º do CPA) e, por fim, o respeito pelos direitos subjetivos e interesses legalmente protegidos dos particulares.

As garantias Adminstrativas dividem-se por três vertentes. Em primeiro lugar as garantias preventivas, em segundo lugar as garantias do direito objetivo ou, em último lugar as garantias de legalidade.

Posto isto, quando se fala em Garantias Impugnatórias, podemos defini-las como os meios de impugnação dos atos administrativos perante órgãos da Administração Pública. Este tipo de garantias permite aos particulares impugnar um ato praticado pela administração com o objetivo da sua revogação, anulação administrativa, modificação ou substituição. Importa referir que este regime se encontra previsto nos artigos 165º e ss. do CPA.

Podemos concluir que, com as Garantias Impugnatórias, concretiza-se a ideia de uma proteção do particular contra o poder político, mais propriamente contra o poder administrativo, deste modo, como meio de fazer valer a ideia de um Estado de Direito, concedendo aos particulares mecanismos de impugnação dos atos administrativos como expressão da democracia.

No que diz respeito ao Recurso Hierárquico, consiste num meio de impugnação de um ato administrativo, que tenha sido praticado por um órgão subalterno, perante o respetivo superior hierárquico, com o objetivo de obter deste (superior hierárquico) a revogação, modificação ou substituição do ato recorrido. Podemos encontrar o regime do “Recurso Hierárquico” nos artigos 193º e ss do Código do Procedimentos Administrativo. Porém, se o órgão subalterno dispuser de competência exclusiva, apenas pode ser obrigado à prática do ato, ficando excluída a possibilidade de se proceder ao recurso hierárquico. 

Importa referir também que, os recursos hierárquicos podem ser classificados em recursos hierárquicos de legalidade, ou seja, o particular alega como fundamento do recurso a ilegalidade do ato, em recursos hierárquicos de mérito, isto é, se o motivo for de mera inconveniência do ato e, por fim, em recursos hierárquicos mistos, na medida em que o particular alega a ilegalidade e inconveniência do ato, acaba por concretizar a “regra geral”, presente no artigo 185º/3 do CPA.

Neste seguimento, os recursos hierárquicos podem ainda ser classificados em necessários ou facultativos, como podemos verificar no artigo 185º/1 do CPA. Porém, podemos retirar do nº2 do artigo 185º CPA que a regra geral é a de que os recursos hierárquicos são facultativos. O recurso mencionado no acordão é facultativo.

O recurso tem que ser apresentado ao órgão a quo, como refere o artigo 194º/2 de CPA, sempre dirigido ao mais elevado superior hierárquico do autor do ato ou omissão, como nos mostra o artigo 194º/1 do CPA, apresentado a ressalva da competência para a decisão se encontrar delegada ou subdelegada. Neste caso,  a Direção Geral do IRS.

O artigo 195º CPA faz referência à tramitação do processo, indicando um prazo de 15 dias para notificação de potenciais interessados no processo. E como disposto no artigo 196º do CPA, mais concretamente na alinea a) ato impugnado deve ser rejeitado quando não seja suscetivel de recurso, como foi julgado no acordão em questão.

Segundo o artigo 198º o recurso deve ser decidido no prazo de 1 mês, algo que se verificou no acordão citado.

Neste seguimento surge a questão de saber se um recurso hierárquico concretiza um recurso tipo reexame ou um recurso tipo revisão.

Falamos de um recurso hierárquico do tipo reexame quando se trata de um recurso amplo, em que o órgão ad quem (órgão hierarquicamente superior - para quem se recorre) se substitui ao órgão a quo (órgão subalterno – recorrido), exercendo a competência deste, ou idêntica, vai reapreciar a questão implícita ao ato recorrido, podendo tomar sobre ela uma nova decisão de fundo. Neste tipo de recurso hierárquico, o órgão ad quem vai apreciar de novo a questão sobre a qual tinha incido o ato recorrido. O sucedido no recurso hierárquico interposto por A.

Por outro lado, quando falamos de um recurso hierárquico do tipo revisão, um recurso mais restrito, o órgão ad quem não pode exercer a competência do órgão a quo, não podendo exercer a competência deste. Posto isto, o órgão hierarquicamente superior limita-se a apreciar se a decisão recorrida foi ou não legal ou conveniente, sem ter a possibilidade de poder tomar uma nova decisão de fundo. Deste modo, o órgão ad quem, vai apreciar se a decisão recorrida foi bem ou mal tomada, mas nunca pode ser ele a decidir o caso.

A reclamação consiste num meio de impugnação de um ato administrativo perante o seu próprio autor. Tal é possivel tendo em conta que os atos administrativos podem ser revogados pelos orgãos que os tiver praticado. O artigo 191/2º do CPA refere que a reclamção só é admitida por razões evidentes ou omissão de pronúncia, para afastar uma situação de reclamações ad infinitum. O fundamento para a reclamação de A consistia num possivel disvirtuamento da realidade, sendo que os factos introduzidos e consequentemente julgados ainda não o tinham sido, respeitando assim o artigo acima mencionado.

Inicialmente, a reclamação era apenas uma garantia de natureza facultativa isto é, não existia uma consequência negativa pelo facto de não formular uma reclamação. Porém, mais recentemente, criou-se uma nova figura, a reclamação necessária. Tornou-se assim uma condição “sine qua non” da impugnação contenciosa. Assim, se não se interpusse previamente uma reclamção não se podia utilizar depois as garantias dos particulares. Por fim, e voltando ao primeiro sistema, através do artigo 35.1º da LEPTA, os recursos são hoje novamente de natureza facultativa. A e o STA respeitaram assim os tramites procedimentais quanto à reclamação e posterior recurso hierárquico no acordão aqui analisado.

Bibliografia:

Diogo Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, 3.ªedição, Lisboa, 2017

Diogo Freitas Do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. II, 3.ª edição, Lisboa, 2017

Marcelo Rebelo De Sousa e André Salgado Matos, Direito Administrativo Geral, t. III, 2.ª edição, Lisboa, 2010

Diogo Miguel Pereira de Oliveira                   Nº61376                      Subturma 12